Изследване на ИПИ: Публичност и прозрачност при обществените поръчки
Резюме
Една от основните задачи на държавните структури е да осигурят добро управление на публичните средства. Обществените поръчки са един от най-добрите методи за това и би трябвало да се основават на принципите на конкуренция, ефективност и прозрачност. В България, обаче, целият процес е опорочен от лоши решения, корупция, неефективност и злоупотреби, а доказателствата за пороците се виждат постоянно в докладите на българските и международните институции, анализите на неправителствените организации и медиите.
Поради тази причина именно публичността и прозрачността на процедурите при обществените поръчки са ключов фактор за противодействие на неефективното харчене и злоупотребите. Прозрачното управление на средствата осигурява възможността обществото да проследява процесите и да насочва и сигнализира на институциите за отстраняването на нередности. Крайният резултат трябва да осигурява получаването на най-добрите публични блага на възможно най-изгодната за данъкоплатеца цена.
Въпреки краткото прилагане на новия Закон за обществените поръчки (ЗОП) в практиката, вече се установяват някои от слабите звена на въведените принципи за публичност и прозрачност. Нещо повече, дори в законодателството изискванията за прозрачност в някои от етапите на процедурите формално да са спазени, тяхното прилагане невинаги е ефективно.
Предвид това, настоящото изследване се фокусира върху ефективното прилагане на принципите за публичност и прозрачност на всеки етап на процедурите за обществени поръчки.
1) Планиране. Цялостната дейност по планирането на процесите, свързани с обществените поръчки, се ръководи от два критерия: очаквани потребности и разполагаем финансов ресурс. Въпреки това, нито в ЗОП, нито в правилника за прилагането му се включват индикатори, които ги взимат под внимание. По този начин законът не премахва субективната преценка на определени лица за необходимостта от дадени стоки и услуги и тяхната цена.
2) Обявяване. На този етап основните рискове и недостатъци са свързани с недобре представената информация при изготвянето и публикуването на параметрите на поръчката. Конкретните проблеми се виждат в редица примери като неспазване на минималното съдържание на решението или пък непълни или объркващи технически характеристики и спецификации.
3) Поставяне на изисквания. При поставянето на изискванията към участниците възложителят цели да избере най-добрата оферта в съответствие с принципа на пропорционалността. Затова ясните и коректни изисквания са основни елементи от процедурата. В редица случаи от практиката, обаче, залаганите изисквания са двусмислени или непълни, представляват необосновано висока административна тежест или не са съобразени с основната цел на поръчката.
4) Възлагане. В кратковременната практика по прилагането на ЗОП се констатират редица слабости, като субективното начало е водещо за сметка на принципните постановки. Най-често методиката за оценка е крайно субективна и предполага присъждането на различен брой точки на участниците без да са ясно дефинирани параметрите, по които се оценяват предложените решения за изпълнение на поръчката.
5) Изпълнение. Нарушаването на публичността и прозрачността тук се случва основно чрез прилагането на редица неуместни практики като заплащането под условие, включване на безвъзмездни услуги към договора и липсата на яснота по отношение на изпълнителите. Пример за последното са изпълнителите-консорциуми, при които често има неяснота на собствеността и свързаността между отделните фирми и лица.
6) Обжалване. На много места законът и практиката показват слабости при процедурите за обжалване на обществените поръчки на всеки един етап. Държавните органи са натоварени със защитата на публичния интерес, но в обществата с неработещо правосъдие и нефункциониращи институции е жизненоважно да бъдат създадени възможности гражданите и гражданските организации да бъдат овластени с правото на защита на публичния интерес. В противен случай по неясен, непрозрачен, а оттам и недоказуем начин се постига подмяна на предмета на договора по обществената поръчка до степен, в която той да бъде третиран като недействителен.
7) Отчитане. Спазване на основните принципи за публичност и прозрачност може да се търси и при отчитането на публичните средства, похарчени чрез обществени поръчки. Отворените данни за проведените обществени поръчки за периода 2007-2015 г. показват редица случаи на некоректно попълване на данните. Такъв пример са нулевите или минимални суми на договорите за обществени поръчки, които са меко казано нереалистични. Така формалистичният подход за подаване на информация е сведен до формален – важно е да отчиташ в срок и по ред информация, независимо каква е тя, а формата отново взема превес пред съдържанието.
В крайна сметка, въпреки че в законодателството публичността и прозрачността са един от водещите принципи при провеждането на обществени поръчки, от практиката става ясно, че манифестирането на принципи или записването им в закон не е достатъчно основание нито за добро законодателство, нито за доброто му приложение.
