Ефективни ли са европейските фондове?

Автор: Десислава Николова, Институт за пазарна икономика

Въпросът за ефективността на европейските структурни и кохезионни фондове (СКФ) отдавна вълнува както европейските институции, така и академичните среди. Въпросът е особено интересен за анализ заради липсата на еднозначни доказателства за влиянието на тези фондове върху регионите и страните бенефициенти. Така например, четири страни (Испания, Италия, Португалия, Гърция) остават основни бенефициенти на СКФ от 1989 г. насам[1], но данните за ръста на БВП и трудовия пазар в тези страни са изключително противоречиви.   

Таблица 1: Кохезионната политика на ЕС от 1989 г. насам

Източник: ЕК

Видно е от Графика 1, че относителното благосъстояние в Италия, измерено чрез БВП на глава от населението в паритет на покупателната способност, вместо да се подобрява, стабилно се влошава от 1995 година[2] насам.  Докато през 1995 г. то е било 121% от средното за ЕС, през 2011 г. то вече е намаляло до средното. В Португалия благосъстоянието или относителният стандарт на живот де факто не се е променил за тези 17 години. В Гърция също не се наблюдава ясна положителна тенденция, тъй като леките подобрения са следвани от влошавания. Всъщност Испания е единствената страна от 4-те, която бележи ръст на благосъстоянието си до 2006 г., но оттам насетне също следва влошаване, което започва преди началото на световната икономическа криза, т.е. очевидно не можем да виним само нея.

Графика 1: БВП на глава от населението, ППС 

Източник: Евростат

Ситуацията с пазара на труда в  тези четири страни също не дава еднозначни доказателства за ефективността на европейските фондове. Отново най-лошият пример идва от Португалия, която след леко намаление на безработицата си я повишава от 2000 г. насам. В Гърция, подобно и на резултатите за БВП на глава от населението, също се наблюдава люшкане между периоди  на подобрение и периоди на влошаване на безработицата.  Италия успява да намали коефициента на безработица до началото на кризата, докато при Испания първоначалното свиване на безработицата е последвано от покачване, свиване и пак рязко покачване от началото на кризата.

Графика 2: Безработица, %, 15-64

Източник: Евростат

Тези противоречиви и дори отрицателни резултати в някои случаи пораждат въпроса дали европейските СКФ са достатъчно ефективни и дали тяхната ефективност не зависи и от други фактори. Съществуват различни подходи за оценка на ефективността на европейските средства, сред които най-често срещаните са симулационните модели, иконометричните анализи и казусите. Симулационните модели като цяло са ex ante, т.е. те се правят на база прогнозни резултати за ефектите в/у БВП (абсолютна стойност или ръст), заетост, безработица, производителност на труда и т.н. Предвид техния поглед в бъдещето, тези модели често дават доста оптимистични оценки. Иконометричните модели от своя страна се правят ex post (макар че те също дават възможност за прогнозиране), т.е. оценяват се ефектите след  реалното усвояване на средствата. Казусите представляват анализи на представянето на отделни страни или групи страни на база статистически данни и друга информация.

Като цяло резултатите от различни изследвания за ефективността на еврофондовете са изключително разнообразни. Някои, сред които традиционно попадат изследванията на ЕК, дават високи положителни оценки, други намират малки или никакви положителни ефекти, а трети се фокусират върху (потенциалните или реални) отрицателни ефекти.

Наскоро оповестеният модел Сибила за оценка на ефективността от СКФ в България до 2015 г. е типичен пример за намиране на значителни положителни ефекти. Според него 65% от растежа на БВП за 2011 г. се дължи на СКФ, а до 2015 г. БВП ще е по-висок с 9,3% благодарение на фондовете (спрямо базовия сценарий без никакви фондове). Безработицата през 2011 г. се оценява с 1,7 пр. п. по-ниска през 2011 г. заради фондовете (1,5 пр. п. по-малко за периода до 2015 г.), а заетите лица са с 2,6% повече през 2011 г. (4,8% повече заети до 2015 г.).  

От друга страна пример за оценени незначителни ефекти от еврофондовете е изследването „A Study of the Macroeconomic Impact of the Reform of the EU Cohesion Policy” на ирландския Economic and Social Research Institute. Според него БВП в някои от страните основни бенефициенти като Гърция и Източна Германия през 2020 г. ще бъде само с 0,3 и съответно 0,15% по-висок благодарение на фондовете, отпуснати за периода 2007-2013 г. За другите страни ефектите върху БВП също не са значителни (Виж Таблица 2).

Източник: A Study of the Macroeconomic Impact of the Reform of the EU Cohesion Policy, The Economic and Social Research Institute, Ireland, 2004

От друга страна, в литературата възможните отрицателни ефекти върху растежа на БВП и пазара на труда обикновено са следствие от:

1. Нуждата от национално съфинансиране чрез налагане на по-високи данъци  (заради изкривяващите ефекти от високите данъци)
2. Насочването на ресурси към дейности, които имат относително по-слаб ефект върху растежа (примерно култура, опазване на околната среда)
3. Нараснало предпочитание за свободно време в резултат от положителния ефект върху богатството на нацията, което да намали предлагането на труд
4. Изтласкване (т.нар. crowding out) на частни инвестиции  - примерно отлагане на концесии или други публично-частни партньорства с надежда за финансиране от СКФ
5. Търсене на рента/изгода от политиците чрез отклоняване на СКФ за обслужване на техните лични интереси или тези на свързани с тях лица
6. Инфлация и т.нар. Холандска болест (възпрепятстване на износа вследствие реалното поскъпване на местната валута) заради притока на значителен чужд капитал

Част от анализите, които не намират положителни ефекти от еврофондовете, обясняват тази липса с липсата на добре работещи институции в усвояващите страни. Според това по-критично направление (т.нар. инстутуционалисти), работещите институции се разглеждат в един по-широк смисъл, включващ върховенство на закона, добра защита на правото на собственост,  ефективна администрация и правораздаване, ниска корупция и т.н. С други думи, според тях ефективността на фондовете е условна и зависи от редица вътрешни фактори, които имат отношение към цялостната институционална среда.

Основният извод от различните изследванията за ефективността на еврофондовете за България е, че ако искаме те да са максимално ефективни за нашата икономика, то има два пътя: 

• Насочване на европейските фондове към проекти, които помагат за засилване на институциите (т.напр. електронно правителство, по-бързо и обективно правораздаване, оптимизиране на администрацията, по-ефективна полиция и т.н.)

или

• Паралелно с усвояването на европейски фондове да не се отстъпва от реформи към по-добри институции

В противен случай сме изправени пред риск от прекален фокус на енергия от страна на управляващите върху усвояване на европейски фондове, който да доведе до замразяване или поне забавяне на необходими реформи. Друг сериозен риск, който би могъл да бъде следствие от добро усвояване на фондовете е освободените национални средства, вместо да се използват за разумни политики и скъпи, но важни реформи, те да се превърнат във фактор за поддържане на неефективни програми. С други думи, правителството може да се откаже да се стреми  към оптимизиране на разходите, ако има достатъчно средства.

Ако трябва да обобщим, Европейските фондове предоставят възможности за развитие, но за да са максимално ефективни, трябва да има работеща администрация, добра защита правото на собственост и качествено правораздаване.

[1] Въпреки че още от 1973 г. съществуват различни форми на европейски фондове, началото на Кохезионната политика официално се счита за поставено от средата на 1988 г.

[2] Евростат не предоставя данни за периода преди 1995 г.