Как ще се финансира бюджетният дефицит: държавният дълг до 2023 г.
Автор: Лъчезар Богданов, Институт за пазарна икономика
Заедно с актуализацията на бюджета за 2020 г., проекта за бюджет за 2021 г. и средносрочната бюджетна прогноза до 2023 г., Министерството на финансите представи и Проект на Стратегията за управление на държавния дълг за периода 2021-2023 г. Съвсем логично е документите да се разглеждат в пакет, тъй като политиката по дълга е почти директно следствие от параметрите в бюджета и планирания дефицит. Отново да припомним, че дефицитът, формиран от превишение на публичните разходи над приходите, може да се финансира по три начина – чрез приватизация на държавни предприятия и други активи, чрез използване на натрупан фискален резерв и чрез поемане на допълнителен дълг. Очевидно, приватизация не се предвижда, а в несигурни времена изглежда разумно резервът да се пази като последен буфер. Така, неизбежно, планираните (поне) до 2023 дефицити ще означават нарастване на публичния дълг. Къде сме сега и какво трябва да следим в следващите три години:
Стартовата позиция преди корона кризата беше благоприятна – след три поредни години с бюджетен излишък, през 2019 г. България е страната с втория най-нисък държавен дълг в ЕС от 20,2% от БВП. Повече от две десетилетия фискална дисциплина, съчетана с период на сравнително бърз икономически растеж и приватизация, сега дават относително спокойствие за посрещане на този шок – а не е така във много други европейски страни, които във все по-голяма степен са вече зависими от „милостта“ на Европейската централна банка. При тази начална картина, непосредствената задача за финансиране на неочаквания дефицит за тази година бе решена без драма с емисията на 2,5 млрд. евро дълг с 10- и 30-годишен срок за изплащане – европейските финансови пазари „преливат“ от ликвидност, а България към момента изглежда по-скоро като консервативен емитент. Отделно от това, дълбочината на икономическия срив засега е сред по-ниските в Европа. Към това трябва да добавим и може би най-важното събитие в последните години – присъединяването (на лева) към механизма на обменните курсове (ERM II) и банковия съюз.
Ако приемем, че с емисията на международните пазари е „покрит“ планирания дефицит за тази години, очакването е към края на 2020 г. държавният дълг да доближи 28 млрд. лева, или 23,5% от БВП. Общо дългът на сектор „Държавно управление“ ще бъде 30,1 млрд. лева, или 25,3% от БВП. Увеличението за годината е около 5,9 млрд. лева, основно емисията външен дълг от 4,9 млрд., заедно с минимални нетни емисии на вътрешния пазар и около 780 млн. лева заеми от Европейската инвестиционна банка и Банката за развитие на Съвета на Европа. Прогнозата за нарастване на дълга до 2023 г. следва – логично – планираните дефицити: 10,3 млрд. лева увеличение на дълга до края на 2023 г. при 10,1 млрд. лева очакван бюджетен дефицит общо за трите години 2021-2023 г. Така дългът на сектор държавно управление се очаква да достигне малко под 40,5 млрд. лева, или 29,4% от прогнозния БВП за 2023 г..
Министерството на финансите предвижда финансиране както от вътрешни емисии на ДЦК, така и чрез издаване на нови облигации на международните капиталови пазари, като в началото ще получим и до 1 млрд. лева заем от ЕС по механизма SURE за запазване на заетостта. По действащата глобална средносрочна програма „остават“ още малко над 2,3 млрд. евро до „тавана“, но така или иначе той може да бъде повишен със закона за държавния бюджет в някоя от следващите години. Намеренията изглежда са и за удължаване на средния матуритет на дълга, което предполага издаване на облигации със срок над 10 години.
Къде са рисковете? Най-очевидният е неблагоприятно развитие на пандемията и оттам – нов, по-дълбок глобален икономически срив. Такъв полу-катастрофичен сценарий е обект на друг анализ, но все пак си струва да се спомене. Извън това, ако следващото управление реализира по-големи дефицити от заложените сега в средносрочната прогноза, то те ще трябва да бъдат финансирани с още повече дълг. Вероятността никак не трябва да се пренебрегва. От една страна, възстановяването на икономиката може да е по-бавно от очакваното и това да доведе до по-ниски приходи. От друга страна, цялата философия зад бюджетната прогноза до 2023 г. се крепи на допускането, че около 2,8 млрд. лева разходи за 2021 г. са антикризисни, т.е. временни, и няма да бъдат повторени през следващите години. За някои сигурно е така (например мярката 60/40), но повечето от обявените за извънредни разходи, свързани с пандемията и кризата са всъщност увеличения на основни социални програми (виж тук). Ако следващото управление е под натиск да ги запази, това автоматично означава повече дефицит, и оттам – нужда от повече нови заеми.
Трябва да допълним, че освен финансирането на заложените нови дефицити до 2023 г. от малко над 10 млрд. лева, държавата трябва да изплати и стари задължения от около 1 млрд. през 2021 г., по близо 3 млрд. през 2022 и 2023 г. и около 3,4 млрд. през 2024 г. Така новите емисии дълг трябва да надхвърлят 20,5 млрд. лева. И въпросът е доколко пазарите – т.е. кредиторите – ще запазят доверие в средносрочната и дългосрочната устойчивост на длъжника България. Това зависи от посоката на развитие. Когато икономическият ръст е нисък, приходите ще изостават, ако това е придружено с разрастване на разходите, очевидно е, че дефицитът ще е много над прогнозата, а дълговите съотношения ще се влошават. Без реформи, без нови инвестиции, без динамично трансформиране на икономиката и висок растеж, съчетан със създаване на работни места и повишаване на доходите, така предложената рамка ще означава не просто извънреден дефицит заради еднократен шок, а структурен проблем. И това е същината на проблема – колкото повече има нужда държавата от финансиране, толкова по-лоши ще изглеждат показателите в средносрочна и дългосрочна перспектива. Обратно, при смислени реформи и висок икономически растеж, дефицитът по естествен път ще се свива по-бързо от очакваното, а тежестта на дълга ще намалява в относително изражение. Така отново се връщаме към същината на бюджетните рискове – в крайна сметка е важно да се върнем на траекторията на бърз догонващ растеж.
