Ново недоразумение в грижата за здравето на банките и доходите на гражданите и фирми

Автор: Красен Станчев [i], Институт за пазарна икономика

"Никой никога не може да предвиди броя на глупостите в обществен оборот."

(Парафраза на известния първи закон на глупостта на Карло Чипола)

В Тарифата за таксите и разноските към Закона за частните съдебни изпълнители се предлагат изменения[ii], които да позволят на длъжника да не заплаща такса за изпълнението върху сумата, която е погасил в срока за доброволно изпълнение[iii].

Основният мотив е, че така "ще бъде уеднаквена регламентацията на събираните от частните и държавните съдебни изпълнители такси за изпълнение на парични вземания в хипотезата на извършено от длъжника доброволно плащане в срока за доброволно изпълнение" - гласи докладът на министъра на правосъдието до нейните колеги от Министерски съвет.

Промяната е нетривиална.

Тя може да има трайни отрицателни последици върху изпълнителския процес, защото нарушава неговата логика, създава особени стимули за некоректно поведение на длъжниците и най-вероятно ще влоши изпълнението на договорите и правата на кредиторите. Това ще се случи за всички видове кредитори - от банки, през фирми и работодатели, до работещи по трудово взаимоотношение и частни лица.

Традицията,

свързана с приемането и прилагането на Закона за частните съдебни изпълнители и Тарифата към него бе всички регулаторни идеи да се подлагат на стриктна оценка на въздействието. На такава оценка бе подложен и самият законопроект през 2004-2005 г., и Тарифата и нейните изменения през 2013 г.

Аз самият, тогава като директор на ИПИ, съставих методиката за тези оценки, участвах и ръководех изготвянето им. Смея да твърдя, че те са един от добрите примери за изпълнение на изискванията за анализ на ползи и разходи от политики и проекти на нормативни актове за прилагането им.[iv]

И в двата случая този анализ взе предвид статистиката на делата по изпълнение, стимулите за спазване (съответно неспазване) на договорите между банки и заемополучатели, фирми, работодатели и работници, и между физически лица. 

Между другото в анализа на тогавашния проектозакон специално се посочва, че предвиденото паралелно съществуване на държавни и частни изпълнители е плод на компромис със светогледа на правораздаването отпреди 1989 г. и неминуемо ще доведе до проблеми в бъдеще. Затова през 2005 г. общото разбиране бе, че системата на изпълнението постепенно ще стане частна. Сега докладът на министъра и съответните предложения, на които той се основа, показват философска нагласа за връщане на държавното изпълнение с всички произтичащи от това последици.[v]

В Министерството на правосъдието би трябвало да се пазят копия от тези анализи.  Те показват тогавашната логика на законодаване и уреждане на възнагражденията по изпълнението. Би било нормално същият подход да бъде приложен и сега: има и методика, и пример на необходимия и изискван по Закона за нормативните актове (ЗНА) анализ.  Впрочем съответната глава на ЗНА взе предвид и този опит.[vi]

Предполагаемите въздействия върху поведението,

върху стимулите на поведение на кредитори, длъжници и изпълнители е (или трябва да бъде) задължителна част от обосноваването на изменението в Тарифата.

От това какви са стимулите, създавани с изменението на тарифата, естествено зависи цялото изпълнение на договорите в икономика. Това теоретически важно положение - обикновено смятано за аксиома в икономическия анализ,[vii] очевидно не е взето предвид в предлагана промяна.

Ето за какво става дума.

Смисълът на изпълнителския процес е да наложи санкция върху длъжника тогава, когато той не изпълнява доброволно своите задължения към кредитора. Възможността за такава санкция е защита на кредитора и действа превантивно като стимул за съблюдаване на договора от страна на длъжника. Това е основно положение в теорията на гражданския процес.

След като е започнало осъществяването на правата на кредитора с участието на съдебен изпълнител - независимо държавен или частен - значи не е налице доброволно изпълнение.  Логиката на процеса е следната:

• кредиторът, независимо от неговото правно качество (например банка; фирма, на която не ѝ плащат доставката на стоки и услуги; работник, комуто работодателят не е изплатил възнаграждение или майка, която не получава издръжка на дете) първоначално се натъква на факта на неизпълненото задължение;
• когато нормално практикуваните в договорната и човешката практика напомнения не дават резултат, кредиторът задейства съответната процедура по ГПК;
• тъй като този процес изисква време и средства и от страната на кредитора, никой не прибягва до него, ако преди това не са изчерпани всички възможности за събиране на вземането без разходи и доброволно; всъщност длъжникът принуждава кредитора да започне процеса;
• Именно разходите по този процес, описан и подчинен на реда на глави 36-40 (чл. 404-455) от ГПК, е основание за събирането на таксата по Тарифата, независимо дали преди срока на изпълнението длъжникът изпълнява своето задължение.

Отмяната на таксата за т.нар. свършеното от съдебния изпълнител "в срока за доброволно изпълнение" не означава, че неговата работа не е свършена и не е създала стимули на страната на длъжника да изпълни договора.  Точно обратното - тя е факторът на изпълнението.

Премахването на таксата предполага следното изменение в стимулите:

• на страната на длъжника изчезва санкцията за неспазване на задълженията и става изгодно да се протака със спазването на сроковете, защото неизплатеният в уговореното време ресурс е в негово разположение и носи доход в една или друга форма, който пък е равен на загуба за кредитора;
• кредиторът се лишава от предполаганата от ГПК форма на превенция, каквато е санкцията, таксата, т.е. оскъпяването на недоброволното изпълнение; за него е все едно дали съдебният изпълнителен е частен или държавен - и единият, и другият не вършат работа; но тъй като вземането трябва да бъде събрано, за него възниква необходимост да прибегне до нерегламентирани от ГПК начини на действие;
• на страната на частния съдебен изпълнител възникват стимули изобщо да не се заема с процес, който е вероятно по негова преценка да има такъв завършек, поради простата причина, че работата няма да бъде възнаградена.

Промяната в стимулите увеличава вероятността за следните ефекти:

1.      Влошаване на дисциплината на изпълнението на договорите от страна на длъжниците;

2.      Влошаване на положението на длъжниците, доколкото се стимулират нерегламентираните начини на събиране на вземанията;

3.      Намаляване на работата на съдебните изпълнители и на положителните ефекти от работата на частните съдебни изпълнители, свързани с превантивните въздействия на санкцията такса.

Вярна е констатацията в доклада на министъра на правосъдието до МС, че сега "на практика в тежест на длъжника се възлагат различни разноски според това дали изпълнителното дело е образувано пред държавен или пред частен съдебен изпълнител."

Но в интерес на изпълнението на договорите, на намаляване на необслужените кредити към банките и междуфирмената задлъжнялост е не тази такса да се премахва при частните съдебни изпълнители, а да се въведе и при действията на държавните такива.

Статистика на изпълненията потвърждава горните предположения, основани на нормалната правна и икономическа логика.

Между другото никъде в цивилизования свят няма система на принудително изпълнение, при която длъжникът да не покрива възмездно и в определени рамки разходите по изпълнението.

Но ето какво показва статистиката, заимствана от Камарата на частните съдебни изпълнители.

През 2013 г. новообразувани дела от частни съдебни изпълнители са 185 000 - около 16% по малко от 2012 г.  От тях:

• в полза на търговци и юридически лица, които не са банки - 104 500;
• в полза на банки - 39 000 (тук намалението е по-съществено от средното - 22%, тъй като делата в полза на банки през 2012 г. са били 50 000);
• в полза на граждани – 25 000, от които 4 000 по трудови правоотношения и 1 100 за издръжки за деца и др. под. (тук спрямо 2012 г. има увеличение от 14%); за тях са възстановени 163 милиона лева, в това число 3 милиона издръжки за деца и 16 милиона неизплатени трудови възнаграждения;
• в полза на държавата - 18 500, от които 14 000 публични и 4 500 частни държавни вземания.

Събраната сума през 2013 г. е 1,135 милиарда лева (докато през 2012 г. сумата е един милиард), подобрението в събирането на вземания през 2013 г. е с 12%.  Сумата на събраните вземания за 2013 е равна на 1,45% от БВП.

При добро желание могат да се сметнат ефектите върху стопанския растеж за годината, но това изчисление би било свързано с много допускания и не си струва усилията, тъй като и така

Изводите са очевидни:

1.      От гледище на стандартите за оценка на въздействията от политики и нормативни актове, приети и в България чрез ЗНА и прилагащите го актове и инструкции, проблем не съществува.

2.      Превенцията във вид на такса работи добре в обществен и частен интерес и няма причини тя да бъде премахвана.

3.      В канторите на частните съдебни изпълнители работят около 2 000 души, приносът на тези хора за нормалното функциониране на изпълнението на договорите е 567 000 лева на година и няма никакъв смисъл стимулите за тяхната работа да бъдат ограничавани. По-скоро обратното: трябва да бъдат създадени нови по-силни стимули и ако някой го е грижа за държавните изпълнители, същите стимули трябва да важат и за тях.

4.      Всички видове кредитори очевидно имат полза от сегашната система. Тя е несъвършена, защото стимулите на съдебните изпълнители не са толкова добри, колкото могат да бъдат и колкото са в другите страни от Европа, но това е друга тема.

5.      Най-очевидна е ползата на сегашната система за банките: намаленият брой на техните дела е приблизително равен на намаляването на необслужените кредити. Крайно глупаво е да заявяваш грижа за стабилността на банковата система и да предприемаш законодателни и регулаторни действия като това.

6.      Броят на фирмите, които са се възползвали от услугите на частните съдебни изпълнители през 2013, е около 30% от онези, които са подали данъчни декларации.  Делът на гражданите в общата полза от събраните вземания също е много съществен - 14,3%.  Ако някой го е грижа за междуфирмена задлъжнялост, работни места и доходи на гражданите, нека помисли по повод казаното по-горе в т. 3.

[i] Доц. в СУ, председател на УС на ИПИ и управител на КС2 ЕООД.

[ii] Проектът на постановление на МС за допълнение на Тарифата за таксите и разноските към Закона за частните съдебни изпълнители е публикуван за обсъждане на Портала за обществени консултации на МС: http://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=1331

[iii] Тя е въведена с Постановление № 92 на Министерския съвет от 19.04.2006 г. (обн., ДВ, бр. 35 от 28.04.2006 г., изм. и доп., бр. 24 от 12.03.2013 г.).

[iv] Нещо повече: изследването е уникално, най-вече защото навсякъде по света ползите от приватизацията на изпълнението бяха или се смятаха за толкова очевидни, че никоя от осемте нови членки на ЕС, провели такава реформа, не прибягнаха до толкова подробен анализ на ползите и разходите от нея.

[v] Идеята за промяна е на зам.-председателя на Върховния касационен съд и ръководител на Гражданската колегия Красимир Влахов.

[vi] Ако такъв запис не е налице, ето къде могат да бъдат намерени тези анализи: http://ime.bg/var/images/Cost_and_Benefit-KS-editlast.pdf и http://ime.bg/var/images/Tarif_PB_Final_Report.pdf

[vii] Виж например обяснението на това положение във: "Важни са стимулите", част I, § 1 в книгата: Джеймс Гуортни, Ричард Строуп. Какво всеки трябва да знае за икономиката и просперитета. София, Изток-Запад, ИК МАК, 2009, стр. 12-14.