Предизвикателствата пред социалната защита след пандемията

Автор: Институт за пазарна икономика

Институтът за пазарна икономика (ИПИ) работи по дългосрочен проект за анализ на причините за бедността и неравенството на възможностите, както и за оценка на ефективността на социалните помощи и услуги в България. Първите резултати от работата на ИПИ показват ниския ефект от системата за социална защита върху неравенствата, липсата на адекватни инструменти за подкрепа на най-нуждаещите се и предизвикателствата пред социалните услуги на местно ниво. 

Неефективна социална политика води до неравенства

В навечерието на пандемията родната икономика вървеше на бързи обороти, заетостта достигна рекордно високи нива, а безработицата се приближи до „санитарния“ си минимум. С ръста на доходите обаче индикаторите за неравенство останаха високи, като коефициентът на Джини надхвърли 40%, отношението между доходите на най-бедните и най-богатите 20% от домакинствата достигна 8 пъти, а България оглави европейските класации по тези показатели. Високото неравенство в добрите години демонстрира неефективността на социалните трансфери у нас спрямо уязвимите групи. 

Динамиката на разпределението на доходите разкрива основните двигатели на неравенството и социалните различия в страната. Наред с предизвикателствата пред познатите уязвими групи, заетостта – и съответно доходите от заплата – успява да тласка голяма част от работещите над средните доходи, като останалите групи изостават зад тях. Растящата разлика между доходите на заетите и всички останали (безработни, пенсионери и др.) е сред ключовите причини за повишаването на индикаторите за подоходно неравенство през последните години. По-нататъшно свиване на бедността изглежда трудно постижимо единствено чрез активно включване на пазара на труда. Затова мерките за борбата с бедността трябва да са в посока подобряване на ефективността на трансферите и социалните услуги.

Големите различия между България и средните нива за ЕС по отношение на неравенствата са най-вече в резултат от пенсионната и социалната политики на страната. Пенсиите не успяват да намалят в достатъчна степен неравенствата в доходите. Пенсионните системи и свързаните с тях механизми за определяне и индексиране на пенсиите в останалите страни членки на ЕС постигат много по-голямо свиване на неравенствата, с други думи, те са а значително по-ефективни. Същевременно, социалната политика у нас има пренебрежимо въздействие върху подоходните неравенства именно в групата, която има най-силна необходимост от подкрепа. Наблюдава се едновременно ниска ефективност, но и сравнително ниски социални разходи на фона на средните нива за ЕС. 

Пандемията показа слабите места на социалните програми 

Тежестта на първите месеци на кризата през 2020 г. се прояви при обезщетението за безработица, което адекватно отговори на променената икономическа и социална картина. В същото време програмите за социално подпомагане, които трябва да са насочени именно към подкрепа на домакинствата при загуба на доход и изпадане в по-тежко социално положение, не отчитат голямо отклонение от средносрочните тенденции, наблюдавани и преди кризата. В тази ситуация проличава липсата на адекватен механизъм за осигуряване на финансова помощ на домакинства с ниски доходи, като очевидно в сегашния си вид месечните помощи на база гарантиран минимален доход не могат да изпълнят тази функция. 

Наблюдава се запазване на тенденцията за увеличаване на социалните разходи в програми с широк обхват и целеви групи, които се дефинират по различни критерии от риск от бедност, доходи и потребности на подпомаганите домакинства. В основни програми с все по-нарастващо значение се превръщат помощите за деца, за хора с увреждания и за отопление. Към момента надделява политическата воля да се насочват бюджетни средства към програми с много широк обхват вместо да се положат усилия за създаване на прецизно насочени инструменти, които обаче да дават адекватна подкрепа на действително нуждаещите се.

Двете най-ефективни програми по отношение на своя обхват и целенасоченост – „Предоставяне на социални помощи при прилагане на диференциран подход“ и „Целева социална защита за отопление“ са недофинансирани и не постигат желания ефект. Недостатъчният финансов ресурс води до два основни проблема – твърде строгите изисквания за получаване на помощите изключват домакинства, които са бедни, а за някои домакинства, които получават социални трансфери, изплатените суми не формират съществена част от домакинския бюджет и не подпомагат доходите в достатъчна степен.

Оценка на потребностите и видимия недостиг в социалните услуги

Социалните услуги, предоставяни от общините в България, играят ключова роля в модела на социална защита в страната. Широк набор от социални услуги на местно ниво допълва паричните обезщетения, които доминират осигурителната системата и социалното подпомагане през държавния бюджет. Прегледът на социалните услуги показва фрагментиран модел на финансиране, спрямо който общините се опитват да изградят една кохерентна система от услуги.

Данните за броя на потребителите на социални услуги за пълнолетни лица показват общ капацитет на системата от около 19,5 хил. места и брой на чакащите от порядъка на 17 хил. души. През последните години броят на чакащите расте – от 10-12 хил. през 2017-2018 г. до над 17 хил. през 2020 г. Големият брой на чакащите е в резидентните услуги за пълнолетни лица и стари хора, докато дневните центрове имат сравнително добро покритие. Оценката на потребностите от нерезидентна грижа обаче е изключително трудна. Трябва да се отбележи, че липсата на официално чакащи, в т.ч. при някои услуги за деца, не означава автоматично липса на потребност. Рязкото повишаване на обхвата на някои услуги в резултат на пандемията показва, че някои услуги могат рязко да повишат обхвата при наличие на организация и средства. 

На фона на тази широка рамка от социални услуги, новият Закон за социалните услуги дава възможност за оптимизиране на модела. Оценката на потребностите и изготвянето на Национална карта на социалните услуги са ключови в този процес. Наред с оценката на потребностите, ключови предизвикателства пред новия модел са взаимодействието между делегираните от държавата социални дейности и общинските услуги, както и оформянето на общ подход в сходни по тип социални услуги – подкрепата в домашна среда и различните форми на патронажна грижа. Проектното финансиране на някои дейности, които играят съществена роля на местно ниво, също поставя въпроса за устойчивостта на подобен тип услуги. Подкрепа за общините, в т.ч. повече собствен ресурс и по-широки рамки на някои от делегираните дейности – например асистентската подкрепа, са стъпки към изграждане на работещ модел на местно ниво.

Насоки за социалната закрила след пандемията

Прегледът на ефекта от социалните програми върху неравенствата и покритието на социалните услуги насочва вниманието към следните предизвикателства:

• Нарастването на заетостта и трудовите доходи е в основата на забогатяването. Подемът на пазара на труда обаче не може да реши всички проблеми пред неравенствата. Свиването на неравенствата и промяната в кривата на доходите минава през по-голяма ефективност на пенсионните и социалните трансфери;
• Социалната политика се разпилява в програми с широк обхват и не постига целите си да помага на нуждаещите се. Най-ефективните социални програми страдат от недофинансиране и ограничен обхват. Належаща е реформа в програмата „Предоставяне на социални помощи при прилагане на диференциран подход“, която да увеличи значително нейния обхват;
• При социалните услуги се наблюдава фрагментиран подход и сериозен недостиг. Новият модел дава възможност за по-добро планиране и покритие, но това трябва да се случи през адекватна оценка на потребностите, взаимодействие между делегирани и местни дейности и общ подход в сходни по тип социални услуги.

Страница на проекта: www.socialchangebg.info / www.ime.bg 

Прикачени файлове: IME_social_policy_5july2021.pdf