Следващи стъпки за либерализацията на пазара на ток – интегриране на дългосрочните договори

Автор: Калоян Стайков, Институт за пазарна икономика

През последните две години бяха предприети редица мерки в сектор „Електроенергетика”, които бяха насочени както към стабилизирането му, така и към постигане на по-голяма степен на пазарна либерализация. Те включват старта на Българската независима енергийна борса от началото на 2016 г., увеличаването на т.нар. надбавка за задължения към обществото, така че да отрази по-пълно разходите, свързани с изкупуването на електроенергия по преференциални цени, създаване на фонд „Сигурност на електроенергийната система” и др.

Въпреки това някои ключови въпроси, свързани с либерализацията, предстои да бъдат решени в следващите години. Сред тях е създаването на реална конкуренция между производителите на електроенергия на свободния пазар, като за тази цел е необходимо да се премахне функцията „единствен купувач”, изпълнявана от обществения доставчик НЕК. За да е възможно това, е необходимо да бъде избран модел за интегриране на производителите със споразумения за изкупуване на електроенергия и такива с преференциални цени на пазара.

Споразумения за изкупуване на електроенергия (СИЕ)

По отношение на СИЕ България се намира в сходна ситуация с тази, в която са били Унгария и Полша, а именно:

• При присъединяването на България към ЕС управляващите не са уведомили комисията за наличие на държавна помощ за производството на електроенергия и тази помощ не присъства в Анекс V от договора за присъединяване;
• Договорите включват резервиране на капацитет и минимално изкупно количество електроенергия;
• Ефектът на тези и други дългосрочни договори върху финансовото състояние на обществения доставчик е силно негативно и не му позволява да се възползва в пълна степен от конкуренцията и либерализацията на пазара;
• Определените цени покриват изцяло фиксираните и променливите разходи на производителите.

Предвид множеството сходни характеристики между опита на България, Унгария и Полша, може да се очаква резултатът от проверка на ЕК за наличие на неправомерна помощ да бъде сходен, а именно установяване на наличие на неправомерна държавна помощ, защото има:

• наличие на предимство – гарантиране на цени, които покриват изцяло постоянните и променливите разходи на централите; резервиране на капацитет; гарантирано изкупуване на електроенергия;
• избирателно предимство – преференциалните условия поставят едни производители в по-изгодно положение в сравнение с други производители;
• изкривяване на пазара – облагодетелстване на определени дружества в една страна, което може да създаде препятствия пред вноса на електроенергия в тази страна или да облагодетелства износа от нея към други страни членки;
• използване на държавни ресурси – предимството е осигурено чрез използване на държавни ресурси, тъй като СИЕ са сключени в резултат на държавна политика, а страна по тях е притежаваната от държавата компания за комунални услуги – унгарската MVM / полската PSE (в България това е НЕК).

Въпреки сходствата в Унгария и Полша обаче двете страни имат различен подход. Докато Унгария до последно отстоява тезата, че СИЕ не представляват неправомерна държавна помощ, Полша приема този факт и търси възможно решение. Управляващите в Полша постигат двустранни споразумения с производителите за предсрочното прекратяване на техните договори и приемане на компенсаторен механизъм, който отговаря на изискванията на ЕК за допустима държавна помощ. След решението на комисията за наличие на неправомерна държавна помощ в Унгария производителите в страната първо са задължени да прекратят дългосрочните си договори и да върнат неправомерно получената помощ, а след това управляващите приемат и механизъм за компенсирането на невъзстановяеми разходи. В резултат на едностранното прекратяване на договорите следват и арбитражни дела срещу държавата. С други думи при сходни стартова и крайна позиции двете страни използват различни подходи, като този с провеждането на преговори и постигането на двустранно споразумение изглежда по-безболезнен.

Възобновяеми енергийни източници

Механизмът за подпомагане на ВЕИ производителите в България е т.нар Feed-in Tariff (FiT) и включва:

• дългосрочни договори за изкупуване на произведената електроенергия от 12 до 20 години;
• преференциални цени, фиксирани за целия период на договора и задължително изкупуване на електроенергията до размера на нетното специфично производство;
• цената на електроенергията не се изменя за периода на договора.

По своята същност той наподобява характеристиките на СИЕ. Основната разлика между двете е, че подпомагането на ВЕИ е свързано с поети ангажименти за постигане на европейски цели, докато СИЕ са резултат от национална политика, която цели постигане на сигурност на доставките, привличане на чуждестранни инвеститори и др. Както структурата, така и ефектите от преференциалните условия за ВЕИ са сходни с тези за СИЕ:

• невъзможност за диверсифициране на електроенергийния микс на обществения доставчик;
• възпрепятстване на пълното либерализиране на пазара;
• финансови загуби за обществения доставчик поради частичната либерализация на пазара.

Влошаващото се финансово състояние на обществения доставчик води до необходимост от външна оценка на сектор „Електроенергетика” през 2013 г., която беше извършена от Европейската комисия и Световната банка. Една от препоръките на ЕК е да се преразгледа механизмът за подпомагане на ВЕИ производителите на база на насоки, предоставени от комисията и постепенно да се интегрират тези производители на пазара на електроенергия. Препоръчаният модел за подпомагане е с преференциални надбавки, още известен като Feed-in Premium (FiP).

Това не е екзотично предложение, тъй като в съобщение на Европейския парламент от 29.02.2016 г. се казва, че страните членки са в пълното си право да изберат дали да преследват задължителните национални цели за ВЕИ чрез въвеждане на механизъм за подкрепа или не, тъй като той представлява само един от инструментите за това. Нещо повече, страните членки имат пълна свобода за действие както по отношение на структурата на тези механизми, така и по отношение на промяната на вече въведени такива. Промени могат да се приложат в случаи на свръхкомпенсация или при непредвидени обстоятелства, например бързото разрастване на определена технология в даден сектор.

Още в края на 2013 г. ЕК публикува насоки за въвеждане на механизмите за подкрепа на ВЕИ производителите на база на най-добрите практики в ЕС, а именно:

• нивото им да е ограничено до единствено необходимото и;
• да са гъвкави, така че да отразяват падащите производствени разходи.

Освен това механизмите трябва да са съобразени с изискванията за допустима държавна помощ, залегнали в Насоки относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014 — 2020 г. От опита на Испания и редица други страни, както и от позицията на Европейския парламент става ясно, че промяна на механизмите за държавна помощ е възможна, а оценката на ЕК от 2013 г. за България показва, че тя е и необходима.

Заключения

От направения преглед могат да се изведат няколко ясни и последователни стъпки за действие:

• Провеждане на двустранни преговори за привеждане на условията по СИЕ в синхрон с европейското законодателство и предприемане на мерки за интегриране на всички  производители на пазара на електроенергия;
• Създаване на механизъм за компенсиране на невъзстановяемите разходи от променените договорни отношения с производителите и обезпечаване на финансирането му, който адекватно да защитава интересите на производителите и отговаря на изискванията на европейското законодателство и Международната енергийна харта;
• При липса на постигнати споразумения – едностранна промяна в договорните отношения, която предвижда въвеждане на компенсаторни механизми, адекватно защитава интересите на производителите и държавата и отговаря на европейското законодателство и Международната енергийна харта.

Опитът показва, че оптималният вариант за въвеждане на промени в механизмите за подкрепа е постигане на двустранни споразумения и прекратяване на дългосрочните договори по взаимно съгласие. Едностранните мерки създават допълнително напрежение между заинтересованите страни и могат да доведат завеждане на арбитражни дела. Изходът от тези дела обаче не е еднозначен и в голяма степен зависи от спазването на европейското законодателство и Международната енергийна харта.

Така например по делото между белгийската Електрабел и Унгария в решението на арбитражния съд се казва, че правителството може да носи отговорност единствено за прилагането на европейския механизъм за определяне на размера на невъзстановяемите разходи, но не и за други обвинения, като например експроприация.

Резултатът от едно от арбитражните дела срещу Испания е сходен. Според съда законодателни промени относно условията, в които работят ВЕИ производителите в страната, включително промени с ретроактивно действие, не могат да се възприемат като „индиректна експроприация”, тъй като не са нарушени техните права на собственост и загубата на доходи не е достатъчно сериозна. Освен това арбитражният съд счита, че липсват каквито и да е законни очаквания, че регулаторната рамка ще остане стабилна и без промени.

Освен правен характер подобни промени имат и репутационен характер. В идеалния вариант изграденото доверие между инвеститорите и държавата следва да се запази чрез постигане на споразумение, което защитава интересите и на двете страни. В противен случай, независимо че едностранната промяна от страна на държавата не води до преки негативни последици, като осъдително арбитражно решение, не са изключени и косвени негативни последици като загуба на доверие във водената политика и отлив и/или намаляване на притока на инвестиции към страната.

Повече по темата можете да прочетете в най-новия анализ на ИПИ: „Интегриране на производителите на електроенергия с дългосрочни договори на пазара”, който можете да намерите тук.