Пенсионна реформа или кърпене на дупки?

Автор: Десислава Николова, Институт за пазарна икономика

Преди дни публичната тишина на т.нар. Консултативен съвет за оптимизацията на осигурителната система най-накрая беше прекратена. Съветът, създаден и ръководен от министъра на труда и социалната политика, публикува презентация на страницата на Министерството на труда и социалната политика, в която подробно са разписани различни предложения за промени в осигурителната система.

Тук е мястото да се отчете, че за първи път предложения за законови промени в България са придружени от анализ на различните варианти за действие, мотиви, оценка на финансовия ефект и отчитане на рисковете. Т.е. презентацията представлява един опростен вариант на оценка на въздействието от предложените промени, от който и други ведомства и работни групи биха могли да се поучат.

Като цяло, предложенията трудно могат да се нарекат реформи, тъй като се фокусират върху „кърпене на дупки” в сегашната система, които в най-добрия случай леко ще намалят огромния дефицит – и то само временно. Реални реформи за замяна на банкрутиралата пенсионна система с друга, която е финансово устойчива, не са предложени.

Част от предложените варианти сериозно увеличават разходите на НОИ и съответно дефицитът в системата остава, а е възможно и да се увеличи. От друга страна, изчисленията на финансовите ефекти при всички предложения са изцяло статични, т.е. не отчитат неизбежните динамични ефекти от промяна в поведението на осигуряващите се и техните работодатели. Така например, при увеличаване на осигуровката за пенсия с 1 п.п. от следващата година е изчислен допълнителен приход за НОИ от 225 млн. лева, но тази сметка не отчита вероятността част от сега осигуряващите се да преминат в сивия сектор или просто да спрат да работят (вкл. да бъдат съкратени) заради повишените разходи за труд. В този смисъл, така изчислените финансови ефекти, особено по отношение на приходната част, са силно оптимистични.

Все пак, конкретните предложения заслужават внимание. Въпреки че никое от тях не решава фундаменталния проблем с фалиралата разходопокривна система, някои от предложените мерки ще помогнат за овладяването или поне по-бавното нарастване на дефицита в ДОО. Други пък изчистват съществуващи проблеми с равнопоставеността на субектите, а трети се нуждаят от по-внимателно вглеждане в детайлите, за да се избегнат потенциалните негативни ефекти.

Най-общо, основните предложения са следните:

1/ Плавно увеличаване на възрастта за пенсиониране и изискуемия стаж, като възрастта ще се покачва до изравняването ѝ за мъже и жени на 65 г., а увеличението ще се отнася и за категорийните работници. Вариантите за изравняване на пенсионната възраст са няколко, като може да се постигне по-бавно, до 2036 г., по-бързо – до 2028 г., или пък пенсионната възраст да се изравни според годината на раждане.

Реално такава реформа за увеличение на възрастта и стажа всяка година с по 4 месеца беше предприета от началото на 2013 г., но само година по-късно беше „замразена”, разбирай - спряна. Независимо от това кой вариант се избере, покачването на възрастта и стажа трябва да започне да се случва без по-нататъшно отлагане – предвид огромния проблем с ранното пенсиониране на категорийните работници и растящата продължителност на живота.

В това предложение заслужават внимание два елемента:

• За първи път при промени в пенсионната система в България се говори за въвеждането на автоматичен механизъм, което представлява огромен скок в мисленето и е в унисон с най-новите тенденции в дизайна на разходопокривните системи в развития свят. В случая се предлага обвързване на възрастта за пенсиониране с продължителността на живота след изравняване на възрастта за пенсиониране на 65 г. за мъже и жени. Колкото по-рано се случи това, толкова по-скоро ще започне да се намалява товарът от растящата продължителност на живота върху първия стълб на системата.
• Въвеждане на диференцирана възраст за пенсиониране за работещите в специалните ведомства (разбирай МВР и МО), която да зависи от тежестта на работата и длъжността. Най-просто казано, чиновниците в тези ведомства ще се пенсионират по-късно от тези, които работят на терен – полицаи и военни. Това предложение би решило частично една явна несправедливост в системата, тъй като условията на труд за административен чиновник в МВР по нищо не се различават от тези за чиновник в министерство на икономиката, например. Едно още по-добро решение обаче би било чиновниците в тези системи да бъдат третирани като работещи 3-та категория труд.

2/ Увеличаване на осигуровката за пенсия и на тази за безработица с по 1 пр.п. от 2015 или от 2016 г. и ново увеличение от 2019 г. на една от двете.

Това е едно от най-опасните предложения от гледна точка на пазара на труда. Тук са изчислени допълнителни приходи от около 430-440 млн. лева през 2015 или 2016 г. в зависимост от това кога ще се направи увеличението. Големият пропуск, обаче, е липсата на каквито и да е допускания за ръст на сивата икономика и спад на заетостта в резултат от по-високите разходи за труд. Т.е. тези над 400 млн. лева няма как да бъдат събрани, освен ако не се предвиди, примерно, разстрел на всеки, който е хванат да укрива осигуровки или да съкращава работници. Единственото, което ще се постигне с увеличение на осигуровките, е да се прекъсне плахото раздвижване на пазара на труда, което наблюдаваме от началото на тази година – за първи път от настъпването на кризата през 2009 г.

Дори и да има леко увеличение на приходите в пенсионната система със 100-200 млн. лева, то ще бъде крайно недостатъчно спрямо огромния дефицит там. Дефицитът в държавната пенсионна система е 4,61 млрд. лева или 59% от приходите през 2013 г., ако не се брои 12%-ната вноска (реално трансфер) от държавата. Всеки може да направи простата сметка каква незначителна част от дефицита ще се покрие с вдигането на вноската. Може и да се прецени дали това си заслужава да се направи при голям риск от съкращаване на работници и увеличение на сивата икономика.

Като част от предложението се предвижда и увеличение на вноската към втория стълб (универсалните пенсионни фондове) с 1 пр. п. от 2017 година. С това за пореден път се подменя изначалният замисъл на пенсионната реформа от 2000 г., според който увеличението на вноските към втория стълб трябваше да се компенсира с намаляване на вноските към разходопокривната система. Да не говорим, че с това увеличение допълнително ще се засилят негативните ефекти на повече сива икономика и по-малко заетост.

3/ Обвързване на максималния осигурителен доход с минималната работна заплата, като максималният доход стане равен на 8 или 10 МРЗ, т.е. 3040 или 3800 лева.

Това предложение също е направено с цел увеличаване на приходите в системата (изчислено е да донесе около 40 млн. нетно повече; брутният очакван приход е около 50 млн. лева на година, но от тях трябва да се извадят обезщетенията и по-големите разходи за максимални пенсии, които са обвързани с максималния осигурителен доход). Тук, обаче, отново сметката е направена без кръчмаря – високодоходните граждани обикновено имат най-голям капацитет и възможности да заобикалят закона, като, например, регистрират собствени фирми и сключат договор с бившия си работодател за предоставяне на услуга. Това вече се случва в резултат на вдигането на максималния осигурителен доход – ясно е, че стимулите тези практики да се разширят нарастват с по-нататъшното покачване на прага.

5/ Въвеждане на лична пенсионна вноска от държавните служители и тези в специалните ведомства, като еднократно се компенсира с увеличение на заплатите.

Целта е равнопоставеност на субектите и от тази гледна точка, има силен аргумент да се направи. Реално обаче това е чисто счетоводна операция с нулев нетен ефект върху консолидирания бюджет. Приходи в системата, обаче, няма да дойдат – освен ако вноската не се удържи от сегашните заплати, без да се прави компенсиращо увеличение.

6/ Изравняване на осигурителния праг за земеделците с този за самоосигуряващите се

Мотивът тук отново е равнопоставеност и от тази гледна точка стъпката е логична, но дяволът пак се крие в детайлите. Прагът за самоосигуряващите се вече е много висок и не насърчава предприемачеството на светло. Освен това много е вероятно новият осигурителен праг за земеделците да надвишава реалните доходи, които част от тях получават, и по този начин да се получи реално регресивно облагане – т.е. по-високо облагане на по-ниски доходи. Сивата икономика сред земеделските производители традиционно е висока, така че едно увеличение на осигурителния праг със 75% вероятно ще изтласка още много такива производители в неформалната икономика. 

Към по-горе разгледаните предложения има и такива, които се фокусират върху определени технически детайли по изчислението и изплащането на пенсии и обезщетения (включително и тези на категорийните работници от професионалните фондове), както и такива, предвиждащи наказателна отговорност и глоби за неплащане и на осигуровки. Като цяло, обаче, предложените промени затвърждават впечатлението, че Консултативният съвет към министъра на труда и социалната политика не вижда слона в стаята, а именно – банкрутиралата пенсионна система с дефицит равен на 59% от приходите от осигуровки, в която стимулите са да не се внасят осигуровки и да се източва системата с ранно пенсиониране, инвалидни пенсии и други трикове. Вместо да се мисли в посока изработването на план за плавна замяна на тази система с финансово устойчива система, базирана на лични пенсионни сметки, мисленето продължава да е насочено към временното позакърпване на дупки и стискане на палци да удържим още някоя и друга година.