Докъде сме с националния план за възстановяване и има ли реформи в него

Автор: Лъчезар Богданов, Институт за пазарна икономика

Решенията в ЕС по традиция се взимат бавно, често наподобяващи конклав, със среднощни драми и заплахи, последвани от прегръдки на лидери. Същото се отнася и за новосъздадения „Механизъм за възстановяване и устойчивост“, който пък е основният стълб в плана „Ново поколение ЕС“ – отваряхме шампанското уж юли, но регламентът все още не е получил одобрение от Европейския парламент. Впрочем, това се отнася и за целия многогодишен бюджет на ЕС до 2027 г. Отчитайки обаче доминиращите политически тенденции в голяма част от страните членки, все пак можем с доза увереност да приемем, че финансовата рамка, заедно с правилата за отпускане на средствата ще бъде приети в близки до известните към момента параметри. Големият въпрос с неизвестно решение на бъдещ консенсус остават критериите и процедурата за евентуално спиране на трансферите към държава, в която основните ценности на ЕС са застрашени  - но не за това е думата сега.

Както още лятото писахме, ако средствата се насочат за подкрепа на умни реформи и свързаните с тях инвестиции, това може да помогне България да преодолее по-бързо (част от) структурни пречки пред дългосрочния икономически растеж и просперитет на гражданите. Първа и задължителна стъпка за целта е да се подготви национален план, който, както стана ясно от решенията на европейския съвет миналата седмица, трябва да е готов до 30 април 2021 г., но държавите-членки се насърчават да изпращат готови планове колкото се може по-рано .

До петък на обяд чакахме да бъде публикувано „безспорното от разработвания план за възстановяване и устойчивост“, по думите на координиращия работата по плана вицепремиер Томислав Дончев; за момента нямаме достъп до този документ.  От питане и дискусия в народното събрание преди четири седмици обаче научихме, че екипът на вицепремиера е събрал 60 проекта за над 20 млрд. лева от различни министерства и проектите били в своеобразна вътрешна конкуренция, защото очевидно финансирането не може да покрие всички. Конкуренцията е хубаво нещо и вероятно подборът ще отсее най-безсмислените проект. Само че с подобен подход – ако наистина така се разбира мисленето по създаване на плана за възстановяване – върви рискът  харченето на парите да не постигне особено значим резултат. Всъщност, предложението за регламент и публикуваните от Европейската комисия Насоки за държавите членки във връзка с плановете за възстановяване и устойчивост и приложенията към тях съвсем нагледно показват, че механичното струпване на инвестиционни проекти не създава само по себе си „план“. Не може просто да се изброи списък на добре звучащи инициативи и не е приемливо единствено да се разкаже колко полезна на местно или национално ниво би била тя. А надпреварата за включване на челни места в така разбирания „списък“ вече е започнала, както е видно дори от новинарските заглавия, че поредният голям град иска да строи „градска железница“ (или нещо друго, звучащо модерно на местната общност или пък някоя добре организирана индустрия) с европейски пари.   Какво трябва да се има предвид оттук-насетне, ако все пак целта е да се изготви разумен план, който да финансира растеж и устойчивост.

Реализацията на плана трябва да е бърза – това е логично, защото механизмът е насочен към преодоляване на последиците от кризата чрез ускорена трансформация в икономиката. Ако правителството прати националния план на България до Европейската комисия до края на март, в идеалния случай планът ще бъде одобрен след още три месеца – два от тях за одобрение на комисията и последващо одобрение от съвета. В този график ще има план в началото на юли 2021 г., като по регламент 70% от средствата трябва да се договорят до края на 2022 г., а останалите – до края на 2023 г. Казано просто – 18 месеца за договаряне и старт на изпълнението за над 2/3 от финансирането. Това означава, че предложените инициативи трябва да са в голяма степен готови за старт, а не, както политически често е угодно, да се включва пъстра палитра от въжделения и откровени фантазии, изискващи години за промени в законодателство, съдебни дела, проектиране и др. под.

Скоростта, разбира се, не може да е единствен критерий при съставяне на плана – важно е предвидените действия в него да преодоляват най-тежките структурни проблеми и да носят най-висок социален и икономически ефект. Разбира се, че не трябва да се предлага строителство на пирамиди само защото може да започне утре, казано най-меко. Посочените по-горе документи можем да четем като ограничителна рамка, но и като наръчник за ефективно управление на публичен ресурс, включително получаван от българския данъкоплатец). За да получи одобрение от комисията, а после и от съвета, всеки национален план трябва да се впише в своеобразна матрица от изисквания. Най-дискутираните като че ли e предварителното условие 37% от средствата да са обвързани със „зелени“ инициативи, а 20% - с „цифрови“. Тези стойности ще трябва да се демонстрират на базата на прилагане на обща методология (част от регламента), а не само на самодеклариране и твърдение от правителствата на държавите. Към това трябва да се наложи и очакването – или, на брюкселски език, „настоятелното насърчаване“ от страна на ЕК - че страните ще включват реформи и инвестиции в 8-те водещи европейски инициативи, включени в Годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г.

Едновременно с това да бъдат зелени, цифрови и да възприемат водещите европейски инициативи, националните планове най-вече трябва да са насочени към разрешаване на съществуващи структурни недостатъци и дефицити във всяка страна. Още през май с първото предложение на ЕК беше ясно посочено, че плановете трябва да са обвързани с изводите в анализите и препоръките за страната в рамките на европейския семестър. В насоките ясно е посочено, че правителствата трябва да аргументират подробно как планът адресира специфичните препоръките за страната от 2019 г. и 2019 г., така българският екип трябва да чете внимателно (тук и тук). Заедно със конкретните препоръки за България, комисията ще очаква да види и общи за ЕС приоритетни области за промяна – включително борба с прането на пари, агресивното данъчно планиране, подобряване на бизнес средата и повишаване на качеството на публичната администрация, както и в по-общ смисъл действия за утвърждаване на върховенството на правото и ефективността на съдебната система.

Плановете трябва да включват отделни компоненти, които трябва да групират реформи и инвестиции. Реформите са неизменна част от плана. От една страна, те са нужни, за да преодолеят идентифицирани в рамките на европейския структурни недостатъци на средата – в образованието, пазара на труда, бедността и социалното изключване, функционирането на институциите и т.н. От друга страна – а това често се забравя – те са нужна предпоставка за постигане на ефектите от инвестициите. Обратно, някои реформи са възможни само след инвестиции, независимо дали говорим за разработване на нови регистри, информационни системи, покупка на контролираща техника или обучение на служители. Реформите трябва да са подробно представени по начин, позволяващ да се прецени какъв проблем решават и как ще го постигнат. Те могат да са в областта на подобряване на бизнес средата и инвестиционния климат, в данъчната политика и фискалния контрол, в трудовото законодателство или пенсионното осигуряване. Комисията ще „насърчи“ проекти, които, ако се реализират сега, допринасят за структурна промяна и ще имат траен ефект върху заетостта, конкурентоспособността и социално-икономическата устойчивост. Инвестициите могат да подкрепят подобряване на работата на институциите – например чрез повече технологии и оборудване в администрацията – или да подобряват условията в отдалечени или по-изостанали региони. Накратко – структурни реформи и инвестиции с цел дългосрочна и дълбока промяна.

Няма да е достатъчно обаче правителствата само да разкажат мечтите си и да обещаят резултат. Плановете трябва да съдържат измерими и проверими механизми за оценка на степента за достигане на целите и ефективността от извършените разходи. Вероятно за да не стават недоразумения, комисията си позволява да даде ясни дефиниции на иначе изначални понятия – например на това какво „цел“ или за типовете индикатори, включително за  „вложен ресурс“ , „извършена работа“, „постигнат резултат“ и „въздействие“. Съдейки по голяма част от бюджетите на министерствата в програмен формат (виж тук), и още повече – по изготвяните предварителни оценки на въздействието на предлагани нормативни актове – българската администрация все още не успява ясно да дефинира защо променя регулация или харчи пари, какъв резултат очаква, как се опитва да постигне целта и как после да измери успеха или провала от извършеното.

Страните трябва да оценят очаквания социален и икономически ефект на макрониво. Нужно е да се посочат основните допускания и използваните модели за количествена оценка на въздействието от предложената съвкупност от мерки -  с други думи, няма да стане само общи твърдения за ползите от инвестициите. За реформите се очаква подробно описание на причинно-следствените връзки за постигане на желания ефект, кои и как точно всяка от промените ще се отрази на стимулите за поведение и какви са основанията за тези очаквания. Ефектите трябва да са проверими, да са дългосрочни и да са устойчиви след приключване на финансирането по механизма.

В насоките има изобилие от примери, които могат да се ползват за ориентир, но при внимателен прочит бихме казали, че могат и директно да се приложат в българския национален план. Комисията на практика насочва страните членки чрез изброяване на ключови структурни реформи и инициативи, като прилага и възможни цели, подцели и дори конкретни мерки и проекти за финансиране. Както стана дума по-горе, има и подробни упътвания как да се съберат и представят данни за текущото състояние и проблемните области, как да се формулират цели и индикатори за изпълнение и въздействие, как да се посочват връзките между действие и промяна.

Накрая, след десетилетия на системна злоупотреба с понятието „реформа“ и превръщането му в изпразнено от общоразбираем смисъл клише, ще цитираме какво определение дават насоките и какво се очаква да правят правителствата:

„Реформа е действие или процес на извършване на промени със значително въздействие и дългосрочен ефект върху функционирането на даден пазар или политика, на институция или администрация, или на напредъка в постигането на целите на политиката. Целта на реформата е да промени структурно параметрите, да адресира нужните стимули, да премахне спънките пред работата на една система или проблемите във фундаментите на справедливото и устойчивото развитие. Реформите трябва да подобряват рамковите условия, предопределящи качеството на работа на публичните институции и услуги, бизнес средата, образованието и социалната защита.“