За предприватизационния и следприватизационния контрол в България

Автор: Институт за пазарна икономика

Ревизия на приватизацията от началото на процеса е непосилна задача. Нямаме  никакви очаквания прокуратурата да представи пълен преглед и анализ, още по-малко да се стигне до присъди. Целта е различна - каквото и да установи, по каквито и да е критерии, реалният ефект от подобно усилие ще бъде възможността за натиск, когато такъв е необходим.

 Затова пък интересуващите се от историята на приватизацията ще намерят две публикации на ИПИ много интересни.  Ето някои извадки, а публикациите са достъпни за всеки.

Оценка на системата за следприватизационен контрол в България за периода 1993-1999 г., февруари 2000 г.

(достъпно тук)

Сред служителите на приватизиращите органи преобладава мнението, че приватизацията е процес, който има за цел развиване на предприятието, т.е. тяхната работа не е просто прехвърляне на собствеността, но и намиране на “добрите” нови собственици, които се задължават да “развият” компаниите. Това е главният мотив за преобладаващото използване на “закритите” процедури, т.е. конкурси и преговори. Тази порочна практика води до следните резултати:

• приватизационната процедура губи прозрачността си;
• кандидатите влизат в сляпа конкуренция, която ги принуждава да представят бизнес-планове (т.е. неценови ангажименти, ако бъдат избрани за купувачи), които са трудно изпълними;
• различията в достъпа до информация (на външни и вътрешни лица) често са решаващи.

 Класирането на офертите на кандидатите на базата на няколко несравними (а някои от тях неоколичествими) критерии естествено води до огромно разнообразие от неценови бъдещи ангажименти. Най-често срещаните сред тях са:

• поддържане на определена средносписъчна численост на заетите;
• определен обем инвестиции;
• запазване на предишната дейност на компанията.

Приватизиращите органи считат, че клаузите за заетост са част от “борбата с безработицата”; инвестициите са първичен източник за развитието на предприятията; запазването на предишната дейност на компанията гарантира, че компанията ще продължи да оперира.

Освен общо прилаганите ангажименти се натъкнахме на някои специфични ангажименти, прилагани само в отделни случаи. Такива са например клаузите за опазване на околната среда, поддържане на държавния резерв и военновременните запаси, спазване на договорите с трети страни от преди приватизацията на компанията (включително колективните трудови договори).

Следните неценови ангажименти имат най-негативен ефект върху приватизираните предприятия, или като пречат на новите собственици да ги преструктурират, или като застрашават оперирането на компаниите:

• поддържане на определена средносписъчна численост на заетите;
• забрана за разпореждане с дълготрайни материални активи;
• забрана за залагане на дяловете или акциите в приватизираната компания;
• реализиране на инвестиционен план, който фиксира обема на инвестициите по години и вида им.

Освен това, забраната за продажба на дяловете или акциите в приватизираното дружество има известна заслуга за бавното развитие на капиталовия пазар в България.

Използването на “закрити” процедури - конкурси и преговори - както и неясните правила за избор на купувач, са причината за пропастта между формално предлаганите бизнес-планове и действителните бизнес стратегии на новите собственици. Действителните бизнес стратегии в повечето случаи предвиждат преструктуриране на предприятията, което цели по-висока производителност и по-големи печалби. Ангажименти като запазване на дейността, поддържане на определена заетост и забрана за разпореждане с активи на компанията очевидно пречат на подобни намерения.

Самото съществуване на неценовите бъдещи ангажименти предполага и оправдава съществуването на следприватизационен контрол. Обаче, основата на приватизационния контрол е Законът за задълженията и договорите, с други думи, общото гражданско право. Така държавата чрез Агенцията за приватизация и останалите приватизиращи органи се превръща в страна по двустранно частноправно отношение. В такъв случай обаче не може да се поставят граници на властта на администрацията; приватизиращите органи могат да определят правилата на играта, процедурите, санкциите, както при всяко договорно отношение. Това само по себе си е мотив за съществуването на приватизационен контрол.

Изглежда най-много искания за промени на приватизационните договори има за намаляване на заетите. Това може да се разглежда като пряка последица от непоследователната политика на приватизиращите органи да поставят ангажименти както за увеличаване на заетостта, така и за нови инвестиции. Едновременното нарастване на инвестициите и заетите е възможно само ако има ръст на пазара на съответната продукция; при равни други условия, подобрената технология и новите инвестиции ще изискват по-малко труд.

Изглежда приватизиращите органи са призвани да изпълняват различни и непоследователни задачи. От една страна, съществува дълбоко вкоренено разбиране, че държавата може и трябва да запази контрол върху икономиката чрез приватизационните договори. От друга страна, приватизиращите органи, и правителството като цяло, осъзнават невъзможността на това “социално инженерство”. Те изглежда разбират, че, първо, собствениците най-добре вземат решения за ефективността на дадена компания, и второ, пазарните условия се променят и никой не може да предвиди бъдещето за 5 години (междувременно, представители на Министерство на промишлеността твърдят, че след 1998 г. задължения се поемат за 3 години). Следователно, все по-лесно се договарят (т.е. държавните органи се съгласяват на искания на компаниите за облекчаване на ангажиментите – б.р.) промени в задълженията. Тогава обаче основанията, било политически или икономически, за поставяне на бъдещи ангажименти за новите собственици, стават безпредметни. Посланието, което получават потенциалните купувачи, е следното: “ние ще проверим дали заслужавате предприятието според вашия бизнес-план; спазвайте обещанията си, иначе ще ви накараме да платите или ще ви отнемем данъчната преференция; от друга страна, ние, но само ние, можем да ви позволим да промените задълженията си, ако имате проблеми”.

Един от най-странните факти, свързани с неценовите задължения и санкциите по тях, е, че ако заетостта падне под договорените нива, новият собственик трябва да плати компенсация на държавата (обикновено 150 % от средната заплата за страната). Това очевидно не решава социални проблеми, които биха могли да произтичат от съкращенията. Съкратените хора, а не държавата, са тези, които страдат; би било далеч по-рационално (или справедливо) ако те, а не държавата, получават компенсация от новите собственици. От сегашната практика излиза, че работодателите, които намаляват работните места, вредят на държавата, а не на тези, които губят работата си; това още повече оправдава намесата на държавата в корпоративните стратегии по отношение на заетостта.

Приватизационният контрол следователно се превръща във формална процедура и възможност за натиск при необходимост. Проверките на място са рядкост, повечето отчети се събират и складират като доказателства, и само посочените суми се проверяват за аритметични грешки. Понякога контролиращите органи помагат на предприятията да изготвят отчетите. Изследването показа, че процедурите по контрол сами за себе си не представляват изключителна тежест за фирмите. Освен това, изглежда разумните искания за промени на договорите имат шанс за успех. Следователно, приватизационният контрол не може да осигури перфектно изпълнение на всички договори, не може и да спре уволненията, когато стопанските условия ги налагат. Единствената функция, която му остава, е да бъде инструмент в държавната политика за намеса в икономиката; средство в играта на “тояга и морков”.

Наблюденията по-горе поставят под въпрос самата основа на съществуването на следприватизационния контрол. Идеята, че правителствените органи трябва да имат думата, когато един инвеститор планира дейността си за следващите 5 години, няма икономически смисъл. Ясно защо законодателят не е предвидил разпоредба, която изрично да допуска приватизационните органи да контролират дейността на частните компании. “Инвенцията” на приватизационните органи да се организира следприватизационен контрол, следователно, може да бъде обяснена единствено с желанието за поддържане на държавната намеса в икономиката.

АНАТОМИЯ НА ПРЕХОДА

(Стопанската политика в България от 1989 до 2004 г. през погледа на Института за пазарна икономика), февруари 2004
(достъпно тук)

От 1989 г. приватизацията в България приема няколко главни форми:

• частно разпореждане с държавни активи,
• реституция на земята и градската собственост;
• касова продажба на държавни и общински активи;
• масова приватизация.

Това е и техният хронологичен ред на възникване.

Всичко това става в рамките на закона. Дори когато от гледище на традиционния морал сделките са осъдителни или са вид грабеж, те се оказват узаконени. България е страната, която е изпробвала всички възможни начини на приватизация. През различни периоди предпочитание бе отдавано на някой от тях, но често се всички те се прилагат едновременно.

Въпреки ширещото се мнение, приватизацията в България е успех. Преди всичко от стопанска гледна точка. Неотдавна колегата Георги Ганев показа, че очакваните дългосрочни благоприятни ефекти от приватизацията са налице. По-точно, със сигурност може да се твърди, че приватизацията, ако не друго, то поне не е попречила на:

Повишаването на производителността на труда и намаляването на разходите - след ускоряването на приватизацията през 1997 г.,  производителността на труда расте;

• Увеличаването на брутната добавена стойност и на броя на продажбите;
•  Създаването на работни места.

В подкрепа на тези изводи може да се посочат още няколко достатъчно добре проследими закономерности. След приватизация субсидиите за вече недържавните предприятия като правило изчезват. Само за единици от тях се поддържат кръстосани (квази-фискални) субсидии (например за Кремиковци). Бумът на безработицата се дължи първо на затварянето на губещите държавни предприятия и едва след това на следприватизационното преструктуриране. Следприватизационният контрол пречи освобождаването на излишния труд и съответно на по-ефективното управление на приватизираните предприятия.

В крайна сметка – и в България, както и във всички останали страни от Централна и Източна Европа, всяка приватизация е по-добра от никаква приватизация.