Шанс или проклятие: има ли визия за „новите пари“ от ЕС?
Автор: Лъчезар Богданов, Институт за пазарна икономика
Европейската комисия обяви предложението си за план за възстановяване с общ бюджет от 750 млрд. евро, наречен Next Generation EU. В основата му е новият инструмент за възстановяване и устойчивост с предложен ресурс от 560 млрд. евро, като 310 милиарда са предвидени за безвъзмездна помощ, а останалите 250 млрд. – под формата на кредити. Заедно с това, комисията предлага увеличаване на средствата за сближаване към сегашната Многогодишна финансова рамка с около 55 млрд. евро, увеличаване на трансферите през Фонда за справедлив преход с около 40 млрд. евро и множество допълнителни инициативи, включително инструмент за подкрепа на платежоспособността, насочен към оздравяване на предприятия.
Все още не може да се каже какъв ресурс ще бъде на разположение за България. Работни документи на комисията например сочат разпределение, при което България следва да получи подкрепа до 15 млрд. евро в следващите четири години. Презентация на правителството сочи, че само по инструмента за възстановяване и устойчивост България ще има достъп до 6,1 млрд. евро грантове и до 3,1 млрд. евро кредити, допълнителни 2 млрд. евро - по линия на фонда за справедлив преход, допълнителни 692 млн. евро по текущата кохезионна политика и 376 млн. повече за развитие на селските райони. Все пак, предложението на Европейската комисията тепърва предстои да бъде одобрено от страните членки, които могат да променят както общия размер на предвидените фондове и разпределението по страни, така и съотношението между безвъзмездната помощ и заемите.
Каквото и решение да бъде взето – а по всичко личи, че такова ще има, предвид изключителната промяна на нагласите в Европа и активната подкрепа за плана в големите страни, най-вече в Германия – България ще бъде голям нетен бенефициент. С каквото и да се сравнява, обсъжданата сума ще има огромно въздействие върху капацитета за публични разходи в страната. В периода до 2024 г. този финансов поток ще представлява –разбира се, ако бъде получен и разходван – между 4 и 5 % от БВП всяка година, допълнителни 11-13% от бюджетните разходи в сегашната траектория на бюджетиране и данъчна тежест, което на практика би позволило удвояване на публичните инвестиции. Не трябва да забравяме и че този ресурс допълва очакваното финансиране по новата многогодишна рамка на бюджета на ЕС, а в следващите две години предстоят и разплащанията по договорени проекти в настоящия програмен период.
Логиката зад тази „рецепта“ е ясна – с публичен ресурс да се компенсира липсата на частни инвестиции в икономиките на ЕС и да се даде своеобразен стимул на вътрешното търсене след кризата. Спорно е дали в този кратък период българската икономика може да „поеме“ такъв стимул и най-лесното доказателство е системната невъзможност да се изпълнят планираните капиталови разходи в бюджета през последните години, довели до излишъци и пренасочване в дните преди новогодишните празници.
Извън техническата бариера за бързо „усвояване“, изобилието от чужди пари променя стимулите за поведение на политици, бизнес и администрация, насочва ресурси към дейности, които не биха съществували без трансферите и постепенно ерозира базови принципи на създаването и финансирането на публични услуги и отговорността за това. Виждаме, че решенията в цял отрасъл – селското стопанство – се ръководят почти изцяло от наличните субсидии. Виждаме и колко е трудно да се инвестира в инфраструктура със собствени ресурси – наистина, никой не иска да плаща тол-такси и винетки, ако може да има „безплатни“ пътища, мостове и тунели, които са „подарък“ от европейския данъкоплатец. Виждаме и как почти никакви проекти, подобряващи градската среда и качеството на живот – от водоснабдяването, пречиствателните станции, третирането на отпадъци до санирането на сгради и модернизация на градския транспорт – не тръгват без „грант“. Дори частично заемно финансиране и съответно, частично „самоучастие“ от ползващите услугата започва да звучи като политическа екзотика и най-често задаваният въпрос започва да е „намерихме ли европейски пари за това“. Общините все повече губят стимул да насърчават инвестиции и разкриване на работни места, за да увеличат собствените си приходи, които на свой ред да използват за собствени политики и приоритети, и вместо това насочват все по-големи усилия в защитаването на проекти. И така нататък – списъкът може да бъде продължен.
Отделно от това, трябва да държим сметка, че целият план на ЕС ще трябва да се плати в бъдеще чрез по-високи данъци. Както изглежда към момента, политическата воля клони все повече към създаване на нови източници на приходи на ниво ЕС. Българското правителство ще участва във вземане на стратегически решения, които ще оформят дългосрочната траектория на развитие на общия пазар, а опасни идеи за нови данъци и регулации винаги чакат своя момент.
Всичко това трябва да насърчи, независимо от настъпилия ажиотаж от „милиардите на хоризонта“, критично мислене върху рисковете и възможните идеи за тяхното избягване. Няма спор, че бедните страни имат по-нисък капацитет за вътрешни спестявания и бързият растеж и подобряване на живота зависят от притока на външни средства. Доколкото при дискусиите за повишаване на потенциала за растеж на икономиката винаги трябва да слагаме фокус върху частните инвестиции, то вероятно при съществуващата бюджетна философия в ЕС са реалност и България, като по-бедна страна, неизменно ще бъде нетен получател на трансфери. Оттук насетне предизвикателството е за какво и как ще бъдат похарчени тези средства. Историята е полезна наука, защото ни показва различните резултати от различните визии за икономическа и социална употреба на европейски фондове в последните десетилетия; може да изберем да сме Гърция или Ирландия, Португалия или Естония, и така нататък.
Все още не са ясни детайлите по механизмите на управление и контрол на финансирането в рамките на обявените инструменти, но публикуваните документи дават първи очертания на възможностите и ограниченията. Ето какво следва да се отбележи:
Финансирането изрично се обвързва със спазването на основните права и върховенството на правото. Както изглежда, механизмите за контрол ще включват нов годишен доклад за върховенството на правото във всички страни членки, както и регламент за предпазване на бюджета на ЕС от идентифицирани дефицити в правовата държава за страните. По този начин държавите, които са нетни донори получават поне известни инструменти и възможност за въздействие върху политиките и практиките при харченето на парите.
Още една „условност“ може да открием в това, че изрично се говори за финансиране както на инвестиции, така и на реформи. Още повече, тези реформи трябва да съответстват на препоръките за всяка страна в рамките на Европейския семестър. Не е лошо да припомним, че този механизъм беше създаден в отговор на дълговата криза на еврозоната. Той дава рамка за координация, като анализира икономическите политики в отделните страни по отношение на стабилните публични финанси, бизнес средата, предпоставките за натрупване на макроикономически дисбаланси, както и дългосрочните фундаменти за увеличаване на потенциала за икономически растеж. Накратко, става въпрос за идентифициране и провеждане на структурни реформи, които да подобрят състоянието на човешкия и физическия капитал, работата на институциите и да стимулират инвестиции, заетост и повишаване на благосъстоянието. Обвързването на достъпа до средства по плана за възстановяване с реформи е поне частична победа за тези, които не искат ЕС да осигурява безусловни трансфери на доход от данъкоплатците в едни страни членки към правителства и бизнес в други, които отказват да провеждат благоразумна стопанска политика.
Не е учудващо, че планът ще подкрепя зелен, устойчив и цифров „преход“. Клишетата в профанизираното обсъждане на тези процеси за субсидии за фотоволтаици или бърз интернет по селата, често отклоняват вниманието от смисъла на дългосрочната трансформация към икономика на високата добавена стойност, енергийната ефективност и използването на цифровите технологии. Между редовете, макар на моменти заявките да са съвсем директни, трябва да разчетем, че настроението е за поне частично „затваряне“ в рамките на общия пазар, за преход към една Европа със „стратегическа автономия“ и намаляване на зависимостите от внос и избирателно допускане на чуждестранни инвеститори до пазара на съюза. В известен смисъл, планът вероятно ще погледне благосклонно и на програми, водещи до някакъв тип реиндустриализация, по линия на намаляването на зависимостта от внос, на разкриване на заводи в рамките на ЕС – а това, в голяма степен, ще засегне Източна Европа и България. Много важна е заявката, че целта на плана не е възстановяване на старата структура на икономиката, а улесняване на прехода към нова. Това е знак, че държавните помощи за „спасяване“ на закъсали бизнеси или несъстоятелни и неефективни публични услуги няма да могат да продължават вечно, че средствата ще трябва да се насочват най-вече към подкрепа и стимулиране на нови успешни модели, на нови „шампиони“ – неслучайно това понятие започна да превзема дебатите за индустриалната и търговската политика на ЕС в последните години.
В България към момента изглежда, че належащата работа е по формулирането на мерки, които да се финансират с допълните средства за сближаване (онези 692 млн. евро). Теоретично е възможно това да са разходи още през 2020 г. Всъщност, целта на увеличението на финансирането, предложено от ЕК, е да няма прекъсване на стартиралите механизми за компенсиране на загуби, подкрепа на заетост и насърчаване на определени стопански дейности. Правителството има свободата да предложи обаче и различни инструменти – например, вместо да се субсидират заплатите в съществуващи фирми, могат да се подкрепят компании, които създават работни места, или преструктурират дейността си с нови инвестиции.
Голямото предизвикателство за България обаче е в изготвянето на собствен план за възстановяване. Това трябва да стане максимално бързо, по възможност до края на годината. Уникалното в случая е, че за пръв път в историята ключови структурни реформи, които могат да преобразят политиката и бизнес средата в страната, могат да бъдат подкрепени и пряко обвързани с финансиране. Политиците и администрацията трудно ще могат да се извиняват за отказа и отлагането на по-смели промени с липсата на пари, независимо дали става дума за финансиране на нови големи инвестиции, съпътстващи реформите или за покриване на социална цена на „губещите“ (ако има такива) от промените. Сега сме в нова и изключително благоприятна ситуация – управляващите могат едновременно да планират големи реформи и нови инвестиционни проекти и да гарантират необходимия ресурс. Неведнъж в миналото се сблъсквахме с абсурда едни планове и програми да казват какво е важно и мъдро да се направи, но пък в други планове и програми, писани и договаряни преди пети или десет години, да са били посочени съвсем други приоритети. Сега фразата „пари срещу реформи“ ще има реално измерение.
Какво би следвало да има в този план за България? Идеите за разходни програмите трябва да следват идентифицираните проблеми и специфичните препоръки за реформи в рамките на Европейския семестър от тази и миналата година, както и последния аналитичен доклад за страната, публикуван през февруари 2020 г. Целта е да се разрешат и някои структурни проблеми, които се наблюдават преди кризата, предизвикана от пандемията. В тези документи са обобщени няколко необходими реформи в редица области. Безспорно, една от тях е функционирането на институциите, прилагането на законите и защитата на собствеността и договорите. Заедно с това, има нужда от по-добра бизнес среда, която да насърчава дългосрочни инвестиции, натрупване на капитал и иновации. Подобряването на човешкия капитал е следващата област на политики, нуждаеща се от промяна и подкрепа – става въпрос за качеството на образованието и гарантиране на широк достъп, водещ до резултати, за ефективно здравеопазване, за социални услуги и подпомагане, които насочено подпомагат най-належащите нужди, а в дългосрочен план увеличават и изравняват възможностите за успех. Публичните инвестиции, финансирани от плана за възстановяване, трябва да подкрепят тези стратегически приоритети и заедно с това, по възможност, да бъдат в напреднала фаза на проектиране.
Редно е и да припомним, че правителството вече одобри „Визия, цели и приоритети на Националната програма за развитие БЪЛГАРИЯ 2030“. Ако трябва да синтезираме, голямото предизвикателство пред страната е да направи огромен скок в икономическото развитие за едно десетилетие, като доближи по-богатото ядро на ЕС поне до нивата на част от централноевропейските страни. За да стане това, са нужни както реформи в регулациите и начина на организиране и финансиране на редица публични сфери, така и нови публични инвестиции. Има неотложни промени и инициативи, които могат да намалят негативните ефекти непосредствено след сегашната криза. Заедно с това, „черновата“ за реформи и допълнителни инвестиции трябва да решава структурните проблеми и дефицити, които вече са известни и бяха пречка пред просперитета и преди кризата. Това са политики, които, най-общо, правят възможна, и насърчават стопанска трансформация, която да е базирана на иновации, технологии, капитал и образовани работници. Накратко, трябва да увеличим потенциала за растеж на икономиката чрез увеличаване на производителността. Ресурсите трябва да се „преместят“ от стопански дейности с ниска добавена стойност към такива с висока – но това не става механично, старото неизбежно се разрушава, а за новото е нужен капитал, време и знания. Европейските средства могат да допринесат за този процес – независимо дали се инвестират в нови учебни кампуси на математически гимназии или технически училища, дали подкрепят общините да изградят инфраструктура и услуги, които да привлекат инвеститор, дали са в енергийни мрежи, които позволяват реални пазарни отношения и конкуренция и така нататък.
Късметът помага на подготвените, затова скоростта в изготвянето на българския план е важна. В крайна сметка обаче, той ще даде смислен дългосрочен резултат, ако умно намира решения действителните пречки пред растежа и конкурентоспособността. Никак не е изключено, разбира се, да повторим в огромен мащаб вече направените грешки с предходни и настоящи траншове на „европейска солидарност“, но имаме възможност и да се поучим от тях.
