Добри и лоши новини за бюджетното изпълнение

Автор: Калоян Стайков, Институт за пазарна икономика 

В началото на годината правителството се зарича официално да подаде документи за присъединяване към ERM II до края на председателството на Съвета на ЕС, което приключи в края на юни. Може да се каже, че частично удържа на думата си, след като в края на юни изпраща официално писмо с ангажименти за реформи и едновременно присъединяване към ERM II и към банковия надзор на еврозоната. Целта е реформите да приключат в следващите 12 месеца, но ако управляващите продължават да си вършат работата наполовина[1], този срок може да се окаже по-дълъг.

От тази гледна точка бюджетното изпълнение към полугодието едновременно носи и добри, и лоши новини. От една страна то е малко по-добро от миналогодишното, но от друга запазва порочните си практики от предходните години, за които сме писали неведнъж. Средата на годината може да се окаже повратна точка за управлението на публичните финанси в страната от гледна точка на изпълнение на ангажиментите за присъединяване към банковия надзор и ERM II, но това тепърва предстои да се види.

За първите шест месеца на годината изпълнението на приходната част е по-добро от миналогодишното и надхвърля 50% от планираните годишни приходи. По-доброто изпълнение е добра новина, но показва запазването на стара и порочна практика, а именно подценяване на приходната част при планирането на бюджета и отчитане на преизпълнения, които са чисто конюнктурни (т.е. благодарение на сравнително високия икономически растеж) и не зависят от работата на правителството. Това е силно изразено при данъчните приходи, които за първите шест месеца на годината са с около 1,5 млрд. лв. по-високи в сравнение със същия период на предходната година. Имайки предвид, че нещо подобно се наблюдава и през 2017 г., когато има ръст на приходите за първото полугодие от около 1 млрд. лв., и годишно преизпълнение над плана с 1,5 млрд. лв., през 2018 г. може да се очаква още по-високо преизпълнение на данъчните приходи.

По-добрите резултати се дължат както на косвените данъци, така и на преките. Изпълнението на приходите от ДДС спрямо планираните за годината е около миналогодишните нива, а при акцизите се наблюдава леко увеличение до 37% в сравнение с 34% през първото полугодие на 2017 г.

Изпълнението на разходната част също изглежда по-добре, тъй като 44% от разходите са изпълнени през първите шест месеца на годината в сравнение с 43% за същия период на 2017 г., което навежда на мисълта за по-равномерна разходна политика вместо концентриране на голяма част от харчовете в края на годината. Това се дължи в най-голяма степен на капиталовите разходи, чието изпълнение достига 21% от планираните в сравнение с 14% за същия период на 2017 г. В същото време обаче се наблюдава изоставане на социалните разходи, чиито дял от бюджета е значителен (41,7% през 2018 г.), което означава, че се очаква наваксване през втората половина на годината.

Изпълнението на разходите за персонал през първите шест месеца е на миналогодишното си ниво, но при тях „особеното” е, че традиционно се преизпълняват. Така например през 2017 г. са предвидени близо 7,4 млрд. лв. за персонал, но в края на годината са отчетени 7,9 млрд. лв., което е увеличение от около 550 млн. лв. или 7%. По нищо не личи, че изпълнението им през 2018 г. ще е различно на фона на по-високите данъчни приходи и очакваното неизпълнение на капиталовите разходи. Ако се запази същият темп на преизпълнение, може да се очаква разходите за персонал да достигнат 8,9 млрд. лв.

Междувременно се запазват и други порочни практики като отпускане на непредвидени разходи без оценка на необходимост, ефективност и ефикасност. Крещящият пример за това е увеличението на капитала на Държавната консолидационна компания (ДКК). Въпреки че това е извънбюджетен разход, той представлява операция с публични средства и би следвало да е обект на същата прозрачност, оценка на въздействие и т.н., както и останалите публични разходи. Друг скорошен пример, който има отношение към бюджетното изпълнение, е отпускането на 111 млн. лв. за общински проекти и ремонт на храмове. Част от тези средства са предвидени, но друга част (за момента не е известно колко точно) са „за сметка на преструктуриране на разходите и/или трансферите по централния бюджет за 2018 г.”.

Подобни „разходи в движение” се отпускат постоянно, но обикновено са концентрирани в края на годината, както показва неотдавна публикувано изследване на ИПИ. Те представляват голям дял от разходите както на министерствата, така и на общините и обикновено се използват за разпределяне на преизпълнението в приходната част или неизпълнението на други разходи като капиталовите. Тези разходи в общия случай се характеризират с нулева прозрачност и аргументация за отпускането им.

Ангажиментът за присъединяване към ERM II и провеждането на реформи изглежда като добра новина, но запазването на порочните практики при управлението на публичните финанси може бързо да го изпразни от съдържание. Един от основните аргументи на управляващите е, че страните от еврозоната държат България извън ERM II без реално основание, тъй като страната изпълнява почти всички критерии за приемане на единната валута, и са прави. От друга страна обаче, страните от еврозоната и европейските институции обръщат внимание на липсата на реформаторски настроения в управляващите, за което и те са прави. За да се промени тази безизходна ситуация, някой трябва да направи първата крачка. Едва ли това ще са европейските партньори на страната, тъй като те са се наслушали на неизпълнени обещания, значи промяната трябва да дойде отвътре.

[1] В ангажиментите за реформи се споменава стабилната фискална позиция на страната, но тя прикрива множеството безконтролни и непрозрачни публични разходи, които са правят с постановления на МС. Друг от ангажиментите за реформи е подобряване управлението на държавните компании, но само преди месец бяха отпуснати 500 млн. лв. на ДКК, която е една от най-непрозрачните държавни компании.