Автор: Петър Ганев, Институт за пазарна икономика
Преди три седмици описахме ситуацията с липсващия бюджет за 2021 г. и в известна степен провокирахме финансовия министър да говори публично по темата (виж тук и тук). Днес вече изборите са зад гърба ни, а по всичко личи, че се отива към формирането на коалиционно управление. На този фон е важно да маркираме отново ситуацията с бюджета, като опишем вариантите при които ще има приет бюджет до края на годината, както и евентуалния сценарий на влизане в новата година без такъв. Все още се намираме в ситуацията, в която и двата изхода са възможни и зависят от скоростта на действие на служебни и евентуално редовни министри и на задаващите се коалиционни партньори в парламента.
Как да имаме приет бюджет до края на годината?
Два са възможните варианта за приемане на бюджета за 2022 г. до края на тази година. Първият е служебното правителство да започне официалната процедура – консултации със социални партньори, одобрение в Министерски съвет и внасяне в Народно събрание, без да чака коалицията да се оформи и да се гласува новото правителство. Просто казано, това означава в следващите две седмици, докато новите депутати се ориентират в парламента, гласуват комисии и междувременно държавния глава свиква консултации и се върви към връчване на първия мандат, служебното правителство да спечели време, като извърви част от процедурата и в крайна сметка внесе бюджет в парламента. Този сценарий е най-ефективен от гледна точка на времето, но изглежда малко вероятен – ако служебният кабинет искаше да вземе инициативата за бюджета, можеше да го направи още през октомври. Сега, само дни преди евентуално ново правителство, аргументът за изчакване става още по-привлекателен.
Вторият вариант за приет бюджет до края на годината изисква сравнително бързо формиране на правителство и много бързи действия от страна на новия финансов министър. Припомняме, че през 2014 г., когато имахме сходна ситуация, тогавашният нов финансов министър внесе бюджета в парламента на 1 декември и в крайна сметка новата рамка на държавните финанси беше приета на 19 декември. Тоест ние знаем, че процедурата, преговорите и двете гласувания в парламента могат да станат в рамките само на декември месец, но това все пак изисква 2-3 седмици време. През 2014 г. обаче редовното правителство беше избрано на 7 ноември и финансовият министър тогава е имал поне три седмици да работи върху даденото му от служебното правителство и да напише бюджет, който отговаря на целите и приоритетите на новото правителството. Сега това време го няма и новият финансов министър ще бъде изправен пред избора да действа бързо или да реши да забави бюджета и да изпусне края на годината.
Ако приемем, че все пак се формира сравнително бързо ново правителство – да кажем във втората седмица на декември, то новият финансов министър трябва да влезе в министерството, да вземе готовата папка и веднага да се тръгне към одобрение в Министерски съвет и внасяне в Народно събрание. Там вече могат да се правят промени в комисиите. Седне ли да пише върху папката, общо взето е ясно, че ще изпуснем края на годината – просто дните няма да стигнат. В случая е важно да споменем, че най-вероятният нов финансов министър е всъщност предходният служебен, което означава, че 1) той вече е бил част от бюджетната процедура за следващата година и 2) най-вероятно има приемственост със сегашния служебен финансов министър. С други думи, внасянето на готовата папка би трябвало да не е толкова голям проблем от политическа гледна точка, още повече, че в комисиите има време за поправки. Същевременно има и здрава логика в това бъдещият редовен министър на финансите да включи в проекта на бюджет всичко това, по което се договори коалицията (а преговорите тепърва започват). Това е, впрочем, и взаимна гаранция между партньорите, че постигнатото съгласие ще бъде приведено в изпълнение.
Какво става в новата година без приет бюджет?
От всичко написано по-горе е видимо, че вероятността на влезем в новата година без бюджет не е за пренебрегване. Ако служебното правителство не внесе проект, забавят се преговорите за коалицията и новото правителство или пък новият финансов министър иска да работи по подготвената папка с бюджета на бюрото си, то най-вероятно ще изпуснем края на годината. Законът за публичните финанси предвижда тази хипотеза, като в чл. 87 е разписано как да се процедира при липса на бюджет. Проблемът при този текст е, че в рамките на едно много дълго изречение в ал. 1 на практика се сумира и опростява цялата бюджета процедура, разписана иначе в закона. Това сбиване на процедурата в едно изречение, както и липсата на практика по прилагането на този текст, неизбежно ще предизвика различни тълкования и спорове.
Проблемът е най-ясно видим по отношение на разходите. От една страна текстът казва, че при неприет бюджет за новата година извършването на разходите и предоставянето на трансфери е в размер не по-голям от размера им за същия период на предходната година. Това би означавало през януари 2022 г. да се харчи толкова, колкото се е харчило през януари 2021 г. Забележете обаче, че някои плащания в края на тази година са различни спрямо началото – както е например с пенсиите, които претърпяха промени, в т.ч. с актуализацията на бюджета през лятото. В същото време текстът продължава с това, че следва да се отчитат влезли в сила актове на Народното събрание и на Министерския съвет, които предвиждат допълнителни или намалени бюджетни средства. Всичко това при спазване на фискалните правила и до размера на постъпилите приходи – последните обаче ще бъдат по-високи, така че няма да бъдат проблем.
Този текст неизбежно ще доведе до спорове. Управляващите имат полза да тълкуват, че текстът им дава максимална свобода и могат да харчат взимайки под внимание всички актове на Народното събрание и Министерския съвет, включително такива, които те биха предприели през декември – това би им позволило да актуализират всякакви плащания спрямо своите приоритети. В същото време опозицията неизбежно ще държи на твърдото правило – толкова, колкото през миналата година, и ще може да обвини управляващите в нарушаване на закона. Подобен спор за запетайката е много вероятно да приключи в Конституционния съд.
Този преглед на вариантите показва, че влизането в новата година без приет бюджет не е невъзможно, но носи своите рискове. В социален план е възможно различни групи да бъдат засегнати, а на макро ниво по-скоро носи несигурност и лош сигнал към финансовите пазари. Вместо през януари да сме в сериозен бюджетен хаос – експертно-политически микс от спорове по прилагането на извънредните разпоредби и едновременно обсъждане на новия бюджет, по-добрият вариант остава за скоростно приемане на бюджета до края на тази година.