Агенцията, за която времето е спряло

Автор: Петя Георгиева, Институт за пазарна икономика 

В България е често срещано да се създават административни структури, от които впоследствие никой да не търси резултат. Те се появяват под давлението на политически импулс и заживяват свой живот – обикновено безцветен, безотговорен и безперспективен. На 10-ти април 2019 г. парламентарната комисия по икономическа политика и туризъм обсъди и прие отчетите[1] за осъществяване на процеса на приватизация и следприватизационен контрол през 2017 г. и за първото полугодие на 2018 г. на Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол, което насочва внимание към дейността ѝ.

Ето и малко предистория. В далечната 2002 г. е приет нов Закон за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСК), съгласно който цялата дейност по продажбата на държавното участие в предприятията е съсредоточена в Агенцията за приватизация, с изключение на приватизацията на общинската собственост, която се извършва от общинските съвети или определени от тях органи. Отрасловите министерства запазват ролята си на принципал и представител на държавата като собственик на държавното участие в капитала на дружествата. Създадена е и Агенция за следприватизационен контрол (АСК), която трябва да следи и контролира изпълнението на задълженията на новите собственици, поети с приватизационните договори за продажба на държавните предприятия. През 2010 г. с промяна на ЗПСК е взето решение двете агенции да се обединят. Новосформираната Агенция за приватизация и следприватизационен контрол (АПСК) става единен орган за осъществяване на приватизационни продажби на държавни активи и на следприватизационния контрол.

АПСК е сравнително голяма държавна структура - бюджетът ѝ за 2019 г. е в размер на 3 479 100 лв., в т. ч. планирани разходи за персонал – 2 172 900 лева (62,5%). Агенцията разполага с 65 души численост, разпределени в 5 дирекции: „Правна“, „Финансова“, „Сделки“, „Контрол“ и „Административна“, както и два отдела[2]. Как обаче се развиват структурата и резултатите от нейната дейност във времето?

Резултати от дейността по приватизация на държавните предприятия

Съгласно ЗПСК миноритарните участия на държавата се считат за директно обявени за приватизация, докато за предприятия, в които държавата има мажоритарна собственост, агенцията следва изрично да вземе решение и да стартира приватизационна процедура. В закона специално са указани поименно предприятия, неподлежащи на приватизация - забранителният списък към момента е доста дълъг и включва 178 бр. предприятия, включително държавни летища, пристанища, дружества за ВиК и много други.  

По данни на АПСК[3] към края на ноември 2018 г. общо 18,7 млрд. лв. са натрупаните финансови приходи от извършената приватизация на държавни предприятия, като 7,2 млрд. от тях са под формата на договорени инвестиции. Този финансов ефект, логично, не е равномерен във времето (виж графика 1). След 2008 г. (с малки изключение през 2011 и 2012 г.)[4] приватизационни сделки и сериозни приходи от приватизация на практика липсват. Според доклада на АПСК за 2018 г. малко над 66% от всички държавни активи са приватизирани към края на 2018 г.[5]

Графика 1. Приходи от приватизация в консолидираната фискална програма: обем и структура и приходи съгласно финансовите отчети на АПСК, хил. лв., 2010-2017 г.

Бележка: 1. Данните за общините, за централния бюджет и общо приходи от приватизация представляват касовите годишни приходи от приватизация, включени в консолидираната фискална програма. Данните за финансовите параметри на сделките по данни на АСПК включват договорените плащания, поетите задължения, изплатени задължения и договорени инвестиции. 2. През 2011 г. и отчасти през 2012 г. ръстът в приходите се дължи на приватизационните сделки за „Булгартабак“ и продажбата на дялове в електроразпределителните дружества ЧЕЗ, ЕВН и Енерго–про.

Източник: МФ, АПСК

Финансовите резултати от дейността на самата агенция – според консолидираната фискална програма и според отчетите на самата агенция - не са впечатляващи, като показват много слаби приходи за периода след 2013 г. Разликите между отчетените данни по централния бюджет на КФП и данните на АПСК са свързани най-вече с това, че освен касовите плащания, агенцията отчита и поетите и изплатени задължения, както и договорените инвестиции[6].

През 2018 г. Агенцията за приватизация осъществява 14 приватизационни продажби, от които 2 продажби на пакети от акции от капитала на търговски дружества с под 50 на сто държавно участие, 1 сделка за обособена част и 11 сделки за имоти-частна държавна собственост. През последните години основната дейност на АПСК е насочена към извършване на сделки с имоти – държавна собственост – дейност, приближаваща се само по допирателната към истинската причина за съществуването на агенцията. Дейността в областта на приватизацията приближава критичния минимум - към 31.12.2018 г. според собствения план на агенцията ресурсът на АПСК от подлежащи на приватизация обекти се състои от: 7 бр. пакети акции/дялове, представляващи дружества с над 50 на сто държавно участие в капитала;  57 бр. пакети от дялове/акции, собственост на държавата в капитала на търговски дружества с под 50 на сто държавно участие и 157 бр. обекти, представляващи имоти-частна държавна собственост и имоти с предоставени права на управление на ръководители на държавни ведомства (МВР, МВнР, МФ, МЗ, МЗХГ и БАБХ), за които има предложения за приватизация[7].

Оценка на дейността по следприватизационен контрол

Агенцията извършва и специфичната дейност по контрол върху сделките по приватизация и задълженията, поети с договорите по тях. Тези задължения са свързани най-вече със задължения за поддържане на трудова заетост, задължения за погасяване на дългове и задължения за инвестиции.

АПСК планира през 2019 г. да осъществи следприватизационен контрол върху изпълнението на задълженията, поети с приватизационните договори за продажбата на 30 дружества. Очаква се да бъдат изпълнени следприватизационните задължения при около 25 обекти. Дейността по следприватизационен контрол също носи приходи на агенцията под формата на неустойки, издадени в полза на АПСК и приемане на плащания по сключени спогодби и споразумения от агенцията за разсрочване на вземанията по приватизационни договори.

Контролът върху приватизационните договори е важна дейност, но с намаляването на приватизационните сделки във времето, отпадане на следприватизационното наблюдение върху предприятията и контролните функции също би следвало да затихват. В отчетите на АПСК контролната функция не е със значителен обем. Вероятно с цел да запълни със смисъл ограничената контролна дейност на агенцията, от началото на 2018 г.  чрез изменения в Закона за концесиите държавата ѝ възлага извършване на „независим външен контрол за изпълнението на определени концесионни договори“  (чл. 42 от ЗК) на база одобрен от Министерския съвет годишен план.

Някои изводи, които може да се направят на база на представените факти:

• Дейността по приватизация е замряла – не защото липсват държавни предприятия за приватизиране, а основно поради ясно решение да се поддържат и субсидират нетипични  функции.
• Твърде широкият „забранителен списък“, даващ статут на неприкосновена държавна собственост, не е в полза нито на приватизационния процес, нито на обществото като цяло: създаден и променян без сериозна обосновка, списъкът ограничава възможностите държавата да се освободи от излишна собственост. Още повече, след като една компания веднъж влезе в списъка, тя често се отписва[8] не само за приватизация, но и за всякакви опити за по-добро управление – примeри за това са БДЖ, държавните болници, НДК и др.
• Системна аналитична дейност по оценка на държавните предприятия, подлежащи на приватизация, на практика липсва или поне не е публична. Дори да приемем, че тя трябва да се прави от самите принципали, такива публични анализи в момента не се правят от нито едно ведомство[9]. Без анализи на финансовото им състояние успешната им приватизация е по-скоро въпрос на случайност и късмет.
• Контролната дейност на агенцията също не е особено впечатляваща. Липсата на значими резултати дава основание да се зададе въпросът с какво са заети експертите на агенцията и доколко ефективно са ангажирани в процеса по контрол. Намаляването на приватизационните сделки предполага вниманието да се измести върху ефективен и активен (включително превантивен) контрол над осъществените приватизационни сделки – не само с цел наказване на неизрядните страни, но и превенция на договорни нарушения и постигане на по-добри условия по бъдещите приватизационни договори.

[1] Отчетът е внесен в парламентарната комисия на 22 юни 2018 г. Какво е наложило отлагане на разглеждането му толкова време не е ясно.

[2] http://www.priv.government.bg/legislation/regulations/structure_regulations

[3] http://www.priv.government.bg/upload/diagrams/Fin.ef.total_2018.pdf

[4] http://www.priv.government.bg/upload/diagrams/Po%20godini_2018.pdf

[5] Оценката е правена на база на балансовата стойност на всички държавни активи (580 млн. лв. към края на  1995 г.): http://www.priv.government.bg/upload/tables/aktivi580_BG_2018.pdf Прави впечатление, че този дял почти не се е променял след 2009 г.

[6] Повече информация може да се открие тук: http://www.priv.government.bg/upload/tables/fp_BG_2018.pdf

[7] План за работа на АПСК през 2019 г., наличен тук: http://www.priv.government.bg/statistics/plans

[8] Допълнително може да се прочете тук: https://ime.bg/bg/articles/privatizaciyata-tri-napred-dve-nazad/

[9] Следва да се има предвид, че тримесечните и годишните отчети на всички държавни предприятия, независимо дали са обект на приватизация или не, се публикуват на интернет страницата на Министерството на финансите. Те, за съжаление, не са придружени от финансов анализ.